立法会：政制事务局局长就议员「遗憾人大常委会释法」议案发言全文
|
以下是政制事务局局长林瑞麟今日（五月十一日）在立法会会议，就梁国雄议员就「遗憾人大常委会释法」提出的议案所作的发言全文（只有中文）：
主席女士：
梁国雄议员今日所提动议分为两个部分。第一部分提及一九九九年及今年特区政府向国务院提交报告，提请人大释法。第二部分关乎○七年、○八年之后的政制发展检討。律政司司长在辩论开始时已就法律问题作出整体发言。我现在就各位议员所提的要点作进一步的回应。
人大常委会解释《基本法》
────────────
首先讲一讲九九年和今年两次的释法，特区政府向国务院提请人大常委会释法，但是在这两次向国务院提请的建议，其实有四个共通点。
第一，两次释法所针对的问题都是非比寻常，所涉及的对任何社会而言都是非常根本的问题。
人大常委会在九九年的释法要处理的，是哪些人可以拥有香港永久居民身分，成为香港社会一份子的权利。而释法除了有助各方面正確认识有关条文外，亦令当时我们估计符合资格可以定居香港的內地人士大幅减少至约二十七万，我们当年是合法、合宪地解决了一件影响香港市民长远利益、也是香港社会各界非常关注的问题。
今年的释法是要確保新的行政长官选举可以在七月十日依法如期举行。这是宪制和法律的要求，我们必须遵守。这也是符合香港市民大眾的期望，我们必须做到。倘若选举未能如期举行，对政府政策的制订、香港的施政及社会正常运作都会有不良影响，也可以继而引发宪制危机。
所以，这是第一方面，两次释法解决香港的重大问题。
第二，不论是在九九年抑或今年，我们都是在没有其他更好办法的情况下，才向国务院提请报告寻求人大释法。
在九九年我们详细討论过修改《基本法》的可能性；今年也有不少人士提出这个可能性，但经过详细研究后，我们的决定、结论是，修改《基本法》不適合、不可行，提请国务院寻求人大释法是唯一的方案。
第三，两次释法所涉及的《基本法》条文，都是关乎中央政府管理的事务或中央和特区之间的关係。
九九年的释法牵涉《基本法》两条条文，即《基本法》第２２条第４款和《基本法》第２４条第２款第（３）项。事情涉及应该如何理解《基本法》的原则性的问题，和內地居民来港的管理方法，这都是牵涉中央政府管理的事务。
今年的释法涉及《基本法》第５３条第２款，有关补选產生的新的行政长官任期问题。中央人民政府拥有委任行政长官的宪制权力，同样地这条条文关乎中央人民政府管理的事务，亦关乎中央和特区之间的关係。
第四，两次释法均无损香港赖以成功的法治制度和精神，也没有削弱香港的司法独立或市民提出诉讼的权力。《基本法》第８及１８条保留了香港原有的法律制度，而第１９及８１条则订明了香港的司法制度得以延续。
为何我不赞成泛民主派议员经常提到我们有释法便有损香港的法治制度，甚至乎有个別议员提到香港的法治已死，我想提三方面的论据。
第一方面是在《基本法》的框架底下，香港的普通法制其实在不断的加强和发展当中。第一，我们在香港回归之后可以成立终审法院，终审法院取代了回归以前枢密院对香港案件的终审权，这个角色是一九九七年以前香港法院並没有拥有的，也因为香港法院有了这个权力以后，我们香港司法制度的涵盖范围和角色扩阔了、加强了。
第二方面，香港的司法制度、香港普通法制继续可以得以延续和发展，是因为终审法院对香港案件的终审权和人大常委会对《基本法》的最终解释权相互之间可以並存，也是没有矛盾的。
主席女士，我在这议事堂里，每一次提到这个问题时，我都讲回九九年的经验，就是九九年一月份，终审法院做了一个判决，到六月时人大常委会做了一个对《基本法》的解释。我们当年是绝对尊重终审法院最终对案件的审判权，所以我们是根据终审法院一九九九年一月份原有的判决容许了几千位申请居留权的人士留港，及后过了一段时间，我们再多容许一批人士可以留港做永久居民。我们这样做是因为《基本法》赋予了终审法院对香港案件的终审权，所以我们要贯彻执行这个终审案件的判决。人大常委会对《基本法》最终解释权和香港终审法院对案件的终审权是完全没有牴触、没有矛盾的。
第三方面，我想提一提为何我说香港的法院现在有更广阔和更全面的角色？因为香港终审法院对香港的法例和香港的普通法有最终的解释权，而这些解释权是完全不受人大常委会对《基本法》最终解释权所影响，所以每一日我们依然见到香港法院对合约的仲裁、对违则的判断、对意外责任的釐定、对婚姻的离合，不断作出判决和解释。香港的普通法制不受人大常委会对《基本法》的解释而影响或损害。
主席，我知道何俊仁议员和其他议员都非常关心香港的普通法制，香港的法律制度、司法制度是否可以得以延续、得以保存。其实我刚才所讲的论据是想说明，根据《基本法》的安排，人大常委会是拥有一个权力，就是对《基本法》条文的最终解释权。《基本法》亦下放了三方面的权力给终审法院和香港的法院。
第一方面是对香港所需要审议的案件行使终审权，审议这些案件的时候，香港的法院可以应用《基本法》的条文，例如我们最近在法院处理关於公务员薪酬的问题，法院是正在应用、解释《基本法》的条文。
第二方面下放给法院的权力，是终审法院对香港的法例有最终的解释权。
第三方面，终审法院对香港的普通法、香港的判例有最终的解释权和判决权。因为有这个权力的分配，其实是体验了「一国两制」，因为中央是拥有对香港的主权，所以人大常委会对《基本法》有最终解释权，是完全合乎这个宪制的原则。但亦因为要保持容许香港继续发展本身的普通法制和司法制度，下放了这些权力给香港的法院。所以大家要清楚看这个权力的安排是怎样可以推动香港的司法制度和法律制度进一步的发展，亦不会受到人大常委会对《基本法》的解释权而有所影响。
吴靄仪议员特別提到我们特区政府需要依法办事，这个我可以肯定的回答给各位议员，特首和特区政府是绝对按照《基本法》和香港的法律办事的。所以亦都按照《基本法》第四十三条、四十八条的条文，行政长官是在有需要的时候，会向国务院提请报告，可以提及到在香港实施《基本法》时候遇到的问题，继而国务院可以按照国家的宪法向人大常委会提请释法的请求，所以这一套安排和做法是完全符合国家的宪法和《基本法》的规定。
吴靄仪议员也特別提到《刘港榕》的案件，我也想在这里引述一段关乎《刘港榕》案件的判决，这个在草案委员会的时候，我也曾向委员会提交过一份文件，也都引述过。在这个判决里面，终审法院的非常任法官梅师贤有以下的评论：「与其他宪制上分权的情况一样，地区的法院与中华人民共和国的机关必须有所联繫，在全国奉行普通法制度的国家通常是在地区的法院与全国性的宪法法院或全国最高法院之间建立这样的联繫，但在这里我们不但有两个不同的制度，而且还有两个不同的法律制度，在「一国两制」的前提下，《基本法》第一百五十八条提供了截然不同的联繫方式。第一百五十八条体现《中华人民共和国宪法》第六十七条第四款的规定，將《基本法》的一般性解释权归属人大常委会而非最高人民法院或全国性法院。一般性解释权既属於人大常委会，人大常委会也就可以授权特区法院在审理案件时，对《基本法》关於特区自治范围內的条款自行解释。其中「自行」一词明显有別於第一百五十八条第三款要求终审法院必须就首席法官称为特別条款提请人大常委会作出解释的硬性规定。我们不能忽略在「审理案件时」一词的重要性。在普通法的领域中，这些字句是多余的，解释法律，即使是宪法是法院的事，是在审理案件时作出的。然而，在中华人民共和国根据宪法第六十七条第四款，人大常委会在行使其他职权以外，也行使解释法律的职权。因为中华人民共和国宪法並没有定下与普通法的三权分立、原则相同或相类的分权原则。《中华人民共和国宪法》第五十七条规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，而它的常设机关是人大常委会。人大常委会解释法律的权力必然会在审理案件以外的情况下不时行使，因此在「审理案件时」一语表明，特区法院享有的解释权是以此为前提的，有別於人大常委会根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第四款及《基本法》第一百五十八条第一款享有的一般而常置的解释权。一般律师可以对这些结论感到奇怪，但我认为鑑於《基本法》的背景，以及《基本法》作为中华人民共和国制订的全国性法律体制一部分，而又是特区宪法的特点，从此等角度考虑第一百五十八条的文句及结构，便不得不作出这个结论。」
主席女士，我引用这段比较长的判词，是希望和大家分享一个观点，就是人大常委会对《基本法》的解释权是立法解释权，这个是高於终审法院根据权力下放而享有的司法解释权。所以终审法院本身亦做了判决，如果人大常委会就《基本法》任何一个条文做了解释的话，香港的法院会、也须以此为依归。
我亦都希望大家不要有一个错误的概念，香港的普通法不可能凌驾《基本法》，否则便是本末倒置。我们要明白先有《基本法》，及后才可以普通法在九七之后在香港继续延续和发展。因此，主席女士，我们看不到有任何理据或法理基础，可以支持或要求人大常委会撤回两次释法的决定。我们也无法承诺不会再请求国务院寻求人大常委会释法，因为人大常委会释法的权力是国家宪法赋予的权力，而人大常委会本身也不可能作出这方面的承诺。但我可以向各位重申，我们是明白虽然这个释法是《基本法》所提供的宪制安排，香港社会是不希望我们动輒动用这个途径去解决问题，所以特区政府一贯立场是，我们在必要的情况下和非常特殊情况下，先会考虑向国务院提请报告寻求人大释法。
二○○七年和二○○八年两个选举方法的检討
────────────────────
主席女士，接著我谈谈有关○七、○八年政制发展的问题。整体而言，香港社会和市民认同和支持普选是我们选举制度的最终目標，大家分歧所在只在於如何达至这个普选目標的速度和步伐，怎样做才最符合香港在每一个阶段发展的最大利益。
去年四月二十六日人大常委会的决定明確了两个选举方法可以有修改的范围，让我们在四月后可以进入实质的討论和公眾諮询。我们可以认真考虑如何善用现在的空间，令两个选举制度可以更具代表性，更让市民有参加的机会。
根据国家的宪法和香港特区的《基本法》，香港所行使的制度，包括政治体制，是由人大决定的。香港的政制发展不是香港本身可以自行决定的，香港可以参与这个过程。我们可以提出建议、提出方案。但首先，我们需要在香港內部谋求一套共识，我们也须要和中央配合，才可以爭取香港这两个选举制度往前走。
梁国雄议员在议案中否定政制发展专责小组所提出的四份报告书。但是我们提出这四份报告书，是希望香港社会能逐步处理政制发展这议题。而我们在回归前后，从来没有这么全面处理特首选举和立法会组成这两套选举制度。
我们所发的第一份报告书涉及根据《基本法》附件一和附件二修改两个选举產生办法的程序。第二份报告书涉及政制发展的原则性问题。人大常委会於去年四月初的解释，釐清了修改两个选举產生办法的程序；（人大常委会）在四月二十六日的决定明確了我们可以考虑修改的范围。所以，我们在四月之后，去年五月我们发表第三份报告书，根据人大常委会的决定，邀请公眾就如何考虑修改两个选举方法，提出意见。我们於去年十二月发出的第四號报告书，建基於我们在前一段日子所收到的意见作出归纳，希望公眾的討论能够进一步聚焦。
直至目前为止，香港社会提出了三方面的修改方向，希望特区政府考虑。
第一，有不少意见认为我们应该考虑增加选举委员会的人数和界別分组的数目。例如，有不少意见认为要我们考虑加强区议员在选举委员会的参与。
第二，有不少意见认为我们应该考虑扩阔选举委员会和功能界別的选民基础。其中一个意见是我们可否考虑將公司和团体票转化为个人票。
第三方面关乎立法会的组成，二○○八年到底是维持现时的六十席，还是增加议席的数目？有意见认为我们应该维持现有的状况，稍多的意见赞成我们考虑增加议席。
所以我希望梁国雄议员和在座各位议员能以积极和开放的態度，看待这个关於政制发展的諮询过程。虽然我们在○七、○八年未能落实普选，但是我们希望这两个选举制度有所进步，可以扩阔公眾的参与空间和拓展新的参政空间，让有志投身政界的人士可以服务香港社会，服务香港市民。
所以主席女士，我们无意撤回这四份报告。我们希望於新的行政长官在七月上任后，尽快向他报告我们至目前为止所收到的公眾意见，由他决定在下半年甚么时间发第五號报告书，向大家建议主流方案，並继而处理（《基本法》）附件一和附件二的修订。我们也准备在二○○六年上半年处理有关行政长官选举的条例修订和二○○七年期间处理关乎第四届立法会组成的本地立法修订。
结语
──
主席女士，我於总结前回应好几位议员的发言。何俊仁议员今日讲了一个很动听的故事，我以前不知道他这么擅於讲故事。但是军阀时代已经隨着一九四九年的人民革命隨风而逝。人大常委会对全国性法律的解释权是建基於国家宪法，我们的国家再没有军阀，所以故事亦都不再適用。
刘慧卿议员提及数字问题，她问我们看过哪些民意调查。第一，如果说到一九九九年通过国务院请求人大就居留权事件进行人大释法，当年我们是看过不少坊间的调查，我们自己亦做过调查，是有超过一半的市民支持通过人大释法解决这个问题的。另一方面，我们也看到今年关乎新特首选举，新选出来的候选人应当只做余下任期的两年，大部分传媒，我们看到的民意调查，市民整体而言是支持新的特首当做余下任期，而並不是五年任期。
刘慧卿议员也非常关心香港在国际的形象和国际社会对我们的评价。在这里，我想提一提，最近標准普尔也將香港的评级提升，有很多理由，譬如我们正在处理赤字、经济有復苏，但亦都提及香港近期的政治问题並没有影响国际投资者对香港的评价。
主席女士，我想向大家强调，並作一个总结。各位议员刚才发表的言论令我感觉到香港回归虽然已经差不多七、八年，大家对一些宪制秩序所持的意见依然不尽相同。我注意到特別有两点是泛民主派议员未能够完全接纳的。
第一，根据国家宪法和《基本法》，人大常委会对《基本法》的解释权是没有限制的，是对所有《基本法》的条文都可以进行解释的。
第二，中央对香港特区的政制发展有最终的决定权。其实这两方面都体现了中央对香港恢復行使主权之后的宪制事实。
大家需要接受和尊重这个宪制秩序，以此为起步点，我们才可以进一步推动香港的政制发展，进一步建立香港法治制度的发展。如果大家依然对这些宪制秩序有抗拒，香港社会只会继续对这些问题有爭拗，造成內耗。
从政者要看大局，虽然我们未必每一个都可以创造歷史，但我们要顺应歷史潮流和歷史的发展来为香港办事。既然香港已经回归，所以在座所有的议员，包括泛民主派议员，都要努力继续和中央建立沟通渠道，加强內地和香港之间的互信。这样我们才可以为香港多做一点事。
我们看到过去一年多，其实在这方面是有进步的。去年的建军节和今年的劳动节，均看到民主派议员都有参与中央驻港机构举办的庆祝活动。去年各党派的议员，包括泛民主派议员，都有到北京参与国庆活动。最近在释法之前，中央有关部门也与各党派有沟通，所以我呼吁大家继续循这个大方向努力，在香港內部和在香港与中央之间多建立共识和互信。
主席女士，我谨此陈辞，恳请各位议员反对梁国雄议员的议案。多谢主席女士。
完
二○○五年五月十一日（星期三）
|
|
