政制事务局局长出席中国政法大学香港校友会香港政制发展专题研討会的致辞全文
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以下是政制事务局局长林瑞麟於五月十九日出席中国政法大学香港校友会香港政制发展专题研討会的致辞全文(只有中文) :
郭（明华）先生、各位会长、各位朋友：
首先很多谢各位的邀请、我今日有机会第一次参加中国高校联的活动，亦都是第一次来到贵会新的会所，来到这里我觉得很亲切。听闻你们在香港的各个属会、几十个属会有二十多万会员，我觉得你们的网络是很有影响力的，为香港的各行各业各界，几十年来一定做了大量工作。上月收到你们政法大学校友会邀请的时候，我觉得很有意思。多年以来，我做的工作都是政法的工作，我读的是法律，我从事的是政治，你们邀请我来跟大家分享现今的政制发展这个议题的公眾諮询工作和我们的想法，我觉得很適时，因为我们在五月底，第四號报告书的公眾諮询期便完结，今日你们特別安排这个机会给我多听意见，我要多谢大家。
我想拋砖引玉，我想先简单概括讲三方面的问题。第一方面关乎到政制发展的议题，我们现在掌握的意见是什么？我们需要研究的问题是什么？第二方面，我想和大家分享一下我们如何看回归以来，我们处理过几方面的政法问题。第三方面，我想和大家总结一下，我们面对这些政制发展和政法问题，到底我们心態思维应该是什么？怎样可以向前行？我觉得简单先讲这几方面，然后再听听大家的问题，交换意见。
香港自回归以来，为首的十年是按照《基本法》的蓝图，政制一直都有发展。香港现在有的民主成分比回归之前更多。在回归之前的立法会组成，直选的成分只有三分之一，回归以后，第一届立法会由三分之一的直选议席，增加到去年第三届有百分之五十直选的议席。回归以前，政府的首长由英国委任，回归之后，我们的行政长官是经选举產生，是经过一个具广泛代表性可以代表各行各业各界、不同阶层的选举委员会，在均衡参与的制度下產生。
香港在回归之前，百多年作为殖民地的时候，我们自己的政治经验和选举的传统，很后期才开始，在八五年才开始有立法机关的选举。所以我在七八年加入政府的时候，当时未有一个较广泛的选举制度，直至八十年代初，我们才在区议会的层面，开始尝试一些选举的制度。回归后，我认为香港的民主进程踏入一个新的阶段。我们现在面对的是怎样可以按照《基本法》本身主要的方针、政策和原则，將香港整个的选举制度带向前走。
《基本法》里写了三个很重要的条款，就是最终我们的选举制度的发展，最终目標是达到普选。但是在此之前，我们所行的路是需按照「循序渐进」的原则，和按照香港实际情况，而《基本法》本身的设计，亦顾及到均衡参与的考虑，所以在立法会里面，我们有直选议席，亦有功能代表的议席，在选举委员会里有四个界別。到底「均衡参与」是怎样的一回事呢，我想用简单些的香港的白话文法来讲，地区的意见重要、业界的意见都重要，两者任何一方都不可以独大。因此，我们研究○七年、○八年的选举模式的时候，我们亦要顾及我先前所讲的几个原则。香港不是一个独立体制，我们不是一个主权的体制，我们是一个特別行政区，而整套关於「一国两制」、「港人治港」、「高度自治」的方针和政策，一方面保留香港原有制度，一方面亦留有空间给香港可以继续向前发展。但我们在向前发展期间，我们亦一定要顾有原有整套「一国两制」、「港人治港」、「高度自治」的设计。而政治体制是经人大在立《基本法》的时候为香港定下不同的制度、其中一个最重要的一环。
所以香港要这些制度有所进步，我们唯一及最重要的基础，就是要依照《基本法》本身的设计、《基本法》本身的规定。去年人大常委会决定了香港○七、○八年不实行全面的普选，但在这个大原则下，我们依然有很多空间，可以考虑和推动香港行政长官选举制度和立法会的组成方法有所进步。特区政府绝对不希望香港这两个选举制度原地踏步，香港各行各业都能参与的，香港社会是讲求进步，《基本法》本身亦讲循序渐进，所以我们会尽最大努力，在香港社会之內製造这个共识，谋求大家能够有一套整全的意见，容许我们的选举制度向前走。
我们已经做了一年多的公眾諮询，我们亦已发表四份报告书，到目前为止，我们掌握公眾意见主要涉及三方面。
第一方面，有不少意见提议政府应该考虑將选举委员会的委员人数扩阔。
第二方面，是希望政府考虑將选举委员会和功能组別的选民基础亦都扩阔。目前这两个选举制度的选民基础大概由二十万人组成，怎样去扩阔，有两个个別意见。第一个是我走访了十八个区议会，很多区议员都向我提，是否应该考虑將区议员在委员会的成分增加，有几类意见，有些建议五百多位区议员全数都入选举委员会，有些则建议特別拣民选的区议员，有些则提议一部分（区议员加入选举委员会）。但如果將区议员的参与扩阔，自然將他们每个社区的代表性都融入了选举委员会的组成里面。第二个意见不少人跟我们提过，是不是將公司和团体票转化为个人票？这些公司票和团体票其实並不只是商界，有些是专业的团体，有一些是工会，有很多类团体是选举委员会里面，这是选举委员会和功能组別选民基础的问题。
第三方面，要求我们考虑立法会的组成，目前是六十个议席，到第四届二○○八年是否考虑要增加议席的数目。两方面的意见都有，有人建议维持现有六十席，因为我们已用了不少公共资源在立法机关的工作，认为暂时不应投放更多资源。有另一方面意见，如在○八年增加立法会议席，有一半增加的议席要拨去功能议席，有人担心今后我们行全面普选这条路的时候，愈多功能议席则越难全面普选。但亦有另一方面意见，我们应该考虑增加立法会议席的数目，第一可以扩阔参政空间，不论有政党背景抑或独立候选人，都可以更多人站出来愿意服务香港市民、香港社会；第二方面的理据，因为立法机关、立法会的工作很繁重，六十个议员现今开这么多委员会会议，是分身不暇。整体而言，现在收到的意见，较多意见认为考虑要增加议席的数目，至於怎样可以有个定案，我们正安排新特首的选举，七月十日是选举日，我们五月三十一日收到所有意见之后，特区政府內部就会草擬第五號报告书，开列主流方案，到新的行政长官选出和上任后，我们就会將最新的报告提交予他作考虑，由他决定今年下半年，暑假期间，在考虑完后可以发表第五號报告书。
我们需要爭取在二○○五年下半年未来这段日子，將《基本法》附件一关乎到行政长官选举產生办法和附件二关乎到立法会组成办法有所修订。这个挑战是不简单的，我们需要爭取三分之二立法会议员的同意，亦都要行政长官的支持，要中央认可，我们才可行得通。这是二○○五年下半年我们需要做的工作。到二○○六年上半年，如果附件一和二修订了，我们二○○六年上半年就处理行政长官选举修订条例，二○○六年下半年，可以开始组织第三任行政长官选举委员会的组成，到二○○七年第一季，我们就安排第三任行政长官的选举，亦会在二○○七年期间处理二○○八年立法会选举的修订条例。所以在未来这二年多，我们政府的同事、各位议员、大家关心香港政制发展的朋友都要马不停蹄，不可以有任何鬆懈，要继续做足我们需要做的工夫。
但我看要创造、要达致这个共识，其实很需要香港不同的界別、不同的政党、不同背景的议员，大家都要真真正正愿意放下成见、求同存异，用心去创造这个共识才可以。
到目前为此，依然比较是眾说纷紜，在香港要创造共识，要议会和政府，並且议会代表地区和界別意见和政府之间要有一个共识，亦都要香港社会和中央都要有共识才行。如果大家是读数学的，要有三个圈，大家要有重叠，三个圈都重叠往往重叠的地方比较窄，范围比较不是很大的。在今次我们做第五號报告书，我们开列的主流方案，我相信会有一套方案。跟特区政府一般做公眾諮询，讲某一套政策的发展时，可能开列几个方案，今次可能不同。我们用了一年多的时间，经过好几轮的公眾諮询，我相信会尽最大的努力开列一套方案，希望推动到两个选举產生办法都是往前走，是有进步的，给大家可以看到更加阔的参政空间，更加广泛可以给香港社会各界和市民参与这个选举。但与此同时，亦应该是完全符合人大常委会去年四月二十六日所作的决定。
这个挑战不单是我和政府同事的，是所有关心香港政制发展的人士共同承担的一个挑战，所以我很多谢贵会今日请我到来和大家介绍一下，听听大家的意见。
第二方面，我想谈一谈，自回归以来，我有份参与和处理过的一些政法问题。香港的《基本法》其实很独特，世界各地的宪法许多主要写一个宪制的架构，谈到行政、立法、司法机关如何组成，谈到如何保障基本的人权。但香港的《基本法》很特別，它包含了很丰富的政策原则，包括香港可以处理那些对外事务，经贸、文化、体育各方面如何拥有高度自治；香港的出入境安排是怎样；香港与中央关係是如何发展；香港社会內部及对外的金融、经济、公共財政如何去处理。它为何这样独特呢？因为八十年代初，中央订定「一国两制」政策的时候，签订《联合声明》的时候已將治理香港长远方针政策在《联合声明》中订定了，特別是《联合声明》附件一。及后在八十年代下半期的五年，草擬《基本法》的时候，將这些长远方针政策写成法律条文，在九○年订立了《基本法》。所以香港的宪制文件，我们的小宪法是很特別的，在其他的司法区都不会用这样的草擬方法来写宪法文件，亦因为香港的宪制地位独特，在回归之后，確实有一些比较特別的政法问题需要处理。「一国两制」是新事物，我们需要共同去探討来实施的一个宪政体制，我们一方面要尊重和接受「一国两制」的宪制延续，即先有一国后有两制。另一方面，我们透过《基本法》的规定，维繫香港的高度自治和各方面的制度。两者之间都要共存、要同时获得尊重和实施，「一国两制」才可延续。
过去七年多，我们处理过好几个比较重要的政法情况，让我向大家讲一讲，特区政府如何看待这些问题和走过什么样的路。九九年的时候，我们需要处理居留权问题，处理居留权的问题非常敏感，亦非常之重要。因为香港社会当时很关注內地如果有大量人士涌入香港，社会是否能够承担。特区政府也要充份维护司法机构的完整性和《基本法》赋予香港终审法院对香港案件的终审权。所以当年的决定是，既然终审法院已说过，人大常委会如果对《基本法》条文作任何解释，终审法院会以此为依归，就可以向人大常委会申请，透过国务院提请释法，所以《基本法》第二十四条按照立法原意来解释清楚。与此同时，我们尊重终审法院的原有判决，按照一九九九年一月底终审法院的判决，容许好几千名在內地来港申请居留权的人士，亦即和原有的诉讼有关係的人士容许他们留在香港。一方面將立法原意彰显出来，今后將按照这原则来办事，另一方面则完全维护了终审法院的终审权。因为贏了案的人继续可以留在香港，我们亦按照这个原则，在九九年之后一段日子，再让好几千人留在香港。这个个案的例子，我经常都提及，是要证明人大常委会对《基本法》有最终的解释权和终审法院对香港的案件有最终的审判权，两者是可以並存，可以没有矛盾的。
任何人士如果是对人大常委会对《基本法》的解释权不接受或有保留，是对宪法的理解有错误，如果认为人大常委会对《基本法》作出解释，会对香港的司法制度和香港的法治造成衝击，亦是没有根据的，法理上是说不通的、是错误的。这个是我们处理过第一个比较重大的政法问题。
第二个就是去年人大常委会对《基本法》附件一和附件二作出了解释和作出了决定。其实去年四月的解释，帮助香港处理了一个很重要的问题，就是我们如果要修改附件一和附件二的產生办法时程序是如何。修改法律的规定一定要有一个程序，这个程序於上年的解释已解说清楚。四月二十六日的决定，將今年我们可以考虑修订附件一和附件二的范围亦讲清楚。刚才我已向大家解释了，不再在此重覆。
到了今年，有关新特首选举余下任期的问题，有很多人问我们，为何在四月份便要向国务院提交报告，透过国务院向人大提请释法。这是我们经过很详细的考虑，我们对新的特首选举全局作出一个判断之后，我们认为这是唯一可以按照香港本身的宪制秩序作出一个全面的方案，一个整全的方案来处理这个问题。因为处理新特首选举的变数很多，有人原先去了法庭提出司法覆核，不单止一个申请，起码有两个申请。我们也需要在立法会之內修订《行政长官选举条例》，在这方面香港社会亦有爭议，到底是两年还是五年，五年抑或两年。我们看到香港市民整体而言，支持新选出的特首应做余下任期的两年。但怎样有一个清晰、全面和稳固的宪制基础去推动这件事，我们再三考虑之后，这个整全的方案，唯一是在四月份及早向人大常委会，透过国务院提请释法。中央亦明白香港的情况及按我们的建议，国务院向人大常委提出这个释法的提请。近期大家亦可以看到，原则在宪制层面订立清楚、解释得清楚，我希望下个星期，五月二十五日在立法会，我们提出的草案可以获得通过。
但事情发生得很快，短短两个多月，大家看到有很多比较重要的宪政问题在香港社会內部要討论，我们要向中央提交报告，我们要在中央的层面透过人大常委会作宪制层面的解释，在香港的立法机关做本地立法。香港在新的宪制秩序之下，有这么多新的问题，我们不时要处理，因为这是一个新的宪制秩序和制度，新的宪制文件往往需要一段时间才可以定下来。有些原则需要透过实践，大家才可以全面掌握得到。在这里，我想强调一下，处理所有这些政法问题，其实我们很清楚看到香港普通法制丝毫没有受到亏损。
第一，有《基本法》之后，回归以来，香港的普通法制其实透过终审法院的成立而加强了。回归前，香港案件的终审在英国的枢密院，九七年七月一日以后，就在香港。香港的案件不再须要去到主权政府的首都审结。所以香港法庭所扮演的角色，一如香港的民主进程一样，就是九七以后扩阔了。
第二，因为《基本法》维繫了在香港內部普通法的延续，香港的法院对香港的案件拥有终审权，对香港普通法的原则有最终的解释权，对香港內部的法律有最终的解释权。因为香港的法院有这三个权，对比人大常委对《基本法》拥有最终的解释权，其实这个权力的分配和对香港法院下放了这三个权，香港的司法制度和法治制度其实是很完整的。在外国的宪制制度，往往地区的法院如果审议到牵涉宪法问题，它们没有最终的审判权，没有对案件最终的审结权，要去到首都，或是去最高法院，或宪制法院，或宪法法院作最终审结。
定《基本法》的时候，因为要顾及香港普通法制，顾及香港內部產生的案件要在香港审结，所以不单给香港终审法院对案件有终审权，也容许香港终审法院和其他法院解释和实施《基本法》的条文。不过如果牵涉的条文关乎到中央本身管理的事务，以及关乎到中央与特区的关係，就要將这些条款上呈，人大常委会有了解释后，终审法院按照这个人大常委会的解释才对案件作出终审。所以，这是独一无二的宪制安排。一方面，香港对香港本身要审议的案件拥有终审权，一方面，中央透过人大常委会继续拥有香港《基本法》的最终解释权。这是「一国两制」之下独特的安排。
为何我不厌其烦向大家解说一下？我要告诉大家，香港的司法制度和法治制度是丝毫没有受到人大常委会对《基本法》拥有最终解释权而受到任何亏损。
第三，我想谈为何香港的普通法制其实在九七年以后继续往前，有进步，有发展。因为我们拥有这三个权力，即香港法院拥有对香港案件的终审权、对香港普通法原则的最终解释权和对香港的本地法例的的最终解释权。因为我们拥有这三个权力，我们可以不断在香港发展香港的普通法制，所以香港的法院对处理婚姻的离合、对处理遗嘱的判定、对处理合约的纠纷、对处理房地產的买卖等这些案件所订立的原则完全在香港內部可以发展。《基本法》也容许我们参照其他普通法区的判例来作为参考，继续发展香港法院沿用的普通法原则。所以，总结一句，香港的普通法制回归以后更加壮大，更加有发展空间，丝毫没有受到人大常委会拥有对《基本法》的最终解释权而受到亏损。每一次人大常委会代香港处理重大问题时，行使对《基本法》的解释权，其实好几个决定社会都是欢迎和接受的。回归前，九六年，对中国国籍法在香港实施，人大常委会作出了一个解释，顾及香港的歷史背景，香港人比较国际化，去很多外地定居，就容许香港的永久居民可以用外国护照作旅游证件，同时保留香港永久居民身分，可以继续申请中国特区护照。其实当年，即九六年，作出了这个解释后，香港社会非常欢迎，也看到这是实际为香港解决一个重要问题；九九年作出了人大释法，解决了居留权的问题；今年作出了人大释法，解决了新选行政长官应当做余下任期的爭议。去年，○四年作出了的解释后和决定为香港的政制发展前景订出程序，订立原则，让我们有所依循。
香港社会很自由，对很多问题我们有多元化的意见，很多时候內部有不少爭拗，这是我们要接受必然要经过的一个过程。但是我们在经过这个过程，大家要虚心去想，要明白，「一国两制」这条路，是一条新的路，我们要逐步去行。逐步去行，我认为特区政府，香港社会的各行各业，大家有一个共同的使命，就是要建立香港社会和內地之间相互的沟通、了解、互信。因为处理这些重大的问题、这些政法问题，如果我们与內地之间、与中央的互相理解和沟通不足够，是很难推动这些比较重要的发展。所以在过去一段日子，特区政府很积极推动香港不同政党，不论是什么背景，有机会的话，都与中央的部委有接触。去年八月一日建军节、五十五周年国庆、今年五月一日劳动节，不同党派都接受了中央驻港机构的邀请，大家有机会沟通一下。我觉得这是一个开始，我期望今年下半年我们处理（《基本法》）附件一、附件二的修订时，我们可以继续推动这些沟通和相互之间的了解，有机会为政制发展的前景建立一个共识。
多谢大家。
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