| 林瑞麟：人大释法无损法治 |
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以下是政制事务局局长林瑞麟昨日（四月六日）在立法会会议，就何俊仁议员动议的休会待续议案，就「行政长官办公室將於今天稍后把《基本法》第五十三条有关新的行政长官的任期问题的报告上呈国务院，请求全国人大常委会在四月下旬会议上作出解释。」进行辩论的发言全文（只有中文）：
主席女士： 首先我要多谢今晚二十多位议员就这个议题发表了很详尽的意见，我亦看到大家都是经深思熟虑、確切地表达了自己和自己所代表的党派的意见。律政司司长已从法律的角度作出了回应。主席女士，我希望从宪制以及《基本法》的实施的角度，作进一步的回应。 为何要释法？ ────── 特区政府有责任根据宪制和我们的法律，在七月十日选出新的行政长官，我们必须依从有关的规定，以作出这方面的安排。 倘若特区不能如期依法在七月十日选出新的行政长官，这可能影响到政府政策的制订、我们的施政及香港特区正常的运作，甚至可能会引发宪制危机。为了要维持对特区居民和国际社会对香港执行《基本法》的决心和能力，不会產生质疑，我们做了一个决定，向国务院提呈报告，要求国务院考虑向人大常委会提呈释法。 我们这样做，是因为我们看到两方面的困难。一方面，在社会当中，虽然经过一段时间的討论，社会上依然有分歧。有人赞成新选的行政长官的任期应该是五年，有人赞成应该是出任剩余任期。我们亦看到社会上的分歧是会持续的，这会影响到我们立法的工作；另一方面，也会引起司法覆核的爭议。我们有见及立法和司法两方面的困难，才作出这个决定，向国务院提呈报告，要求国务院考虑向人大常委会就《基本法》５３条提出解释的请求。这样做可以为我们今后的工作提供一个明確的宪制基础，也相信会对我们的立法和处理司法覆核的案件是有帮助的。 过去几个星期听取社会意见 ──────────── 在过去的一段日子，主席女士，我们非常著重和非常小心地聆听社会上各方面的意见。在立法会当中，我们参加过內务委员会，我们在早一段日子与大家进行过休会辩论。在政制事务委员会，我们有过相关的辩论。上星期我们也分批约见了不同的立法会议员，详细地听了大家的意见，才作出今日的决定。而我们向国务院提交报告之前，也透过今日给大会的声明，向各位议员和立法会作出了交代。 为何不修改《基本法》？ ─────────── 今日有议员，特別是泛民主派的议员，重申他们认为修改《基本法》才是解决今次问题最恰当的做法，但是因为全国人大常委会法制工作委员会已经表明，《基本法》对行政长官缺位后新的行政长官的任期已有明確制度设计，立法原意是清楚的。所以在这情况下，我们不相信可以有一个基础，提出修改《基本法》的议案。通过法律解释去明確《基本法》相关条文的立法原意，是最適合的做法，不应当提出修改《基本法》。 再者，修改《基本法》的权属於全国人民代表大会，而下一次全国人大开会须待二○○六年三月才会举行，不可能在今年七月十日我们要处理新的行政长官选举这个时限之前，可以修改《基本法》的有关规定。 为何无损法治？ ──────－ 每一次我们提到有关《基本法》的解释，泛民主派的议员便会危言耸听，说会衝击法治、法治已死。其实这是没有根据，亦是脱离我们宪制基础的一个说法。 在「一国两制」的设计下，人大常委会对《基本法》是有最终的解释权，这正正是我们宪制的一部分。 其实，一九九九年二月时，终审法院已经明確表示，如果人大常委会就《基本法》有关条文有一个解释时，终审法院是会以此为依归，不能也不会质疑。终审法院这个判决正正反映了我们的宪制秩序。如果我们终审法院的大法官本身，都是尊重这个宪制秩序，我想反问泛民主派的议员，四十五条关注组的议员，为什么你们最敬重的大法官，也尊重这个宪制秩序，你们会觉得这么困难去接受呢？ 接着，我想讲两方面的论点。第一，香港的普通法制是继续有发展的空间。第二，解释《基本法》不可能单从普遍法的原则来出发。 第一方面，在《基本法》的框架下，香港的普通法制其实是不断在发展和加强中。我这样说是基於三个理据。 第一，自香港回归以后，自香港特区成立以来，香港的终审法院按照《基本法》成立了，香港的终审法院亦取代了前枢密院对香港案件的终审权。这一个角色在香港一九九七以前，香港的法院是没有拥有，是九七回归后才拥有的。所以不论大家对《基本法》的解释权有甚么立场，大家要认清一个事实，就是回归以来，香港终审法院的角色更是加强了、扩阔了。 所以，梁家杰议员提到以前香港是英国的殖民地，今日香港是中国的殖民地，这个立论不明確，没有基础。首先，香港只不过是一个特別行政区，不可能把它詮释为一个殖民地。第二，香港是国家的一部分，而终审法院现时所扮演的角色是经过中央、经过人大立《基本法》，授权予香港特区行使权力的一部分。正正按照这个授权，香港终审法院在回归以后，相比回归以前的法院，它的角色更为重要。 第二方面的理据是，终审法院对案件的终审权，和人大常委会对《基本法》最终的解释权，相互之间可以並存，完全没有矛盾。我们回看一九九九年一月份，终审法院做了一个判决，及后人大常委会在六月做了一个释法，是就居留权事件作出释法，释法是为了我们以后处理相关的个案，可以提供一个明確的基础和解释，但是我们是按照终审法院一九九九年一月的原有判决，容许了数千位申请居留权的人士留港做永久居民，及后再过了一段日子，我们容许更多人士按照这个决定做香港永久居民。所以单从九九年的案例，我们看得清楚，人大常委会对《基本法》最终的解释权，与香港终审法院对香港案件的终审权没有抵触，可以並存，相互之间没有矛盾。 第三方面，再简单一些，因为按照《基本法》的规定，我们在香港，在回归后延续了普通法制，也赋予了终审法院一个更广阔、更全面的角色。终审法院拥有对香港法例和香港普通法最终的终审权，也都按照终审权的演绎不断发展香港的普通法。每次终审法院判案便成为我们香港普通法的先例。所以每日我们都看到香港的终审法院和特区的法院都在处理合约的仲裁、遗嘱的判定、意外责任的釐定、婚姻的离合等等。香港的法制是在不断发展中，按照《基本法》本身的规定，容许香港的普通法制可以蓬勃开展，这些完全不受人大常委会对《基本法》行使解释权所影响。 第二方面重要的论点是，我们须明白《基本法》是推动和延续香港普通法在香港回归后，可以继续发展的基础根基和动力。是先有《基本法》，普通法在香港九七之后才得以延续。香港的普通法不可以凌驾《基本法》，否则便是本末倒置，我们不能坚持解释《基本法》只可以用普通法制的原则。我知道民主派的议员非常珍惜香港的普通法和香港法院的制度，我们自己特区政府的同事都非常珍惜。所以在九七前我们很努力，就终审法院的成立要立例，要依时成立终审法院。这个制度已经確立，每日也在运行，但是我们须明白，《基本法》本身是一份独特的宪制文件，这是在內地成立、確立的一条全国性法律，是为成立香港特区而制订的宪制性的法律。《基本法》本身便是「一国」和「两制」之间的界面，我们自己要从经验当中实践，才可以更全面掌握如何实践《基本法》的原则。人大常委会解释《基本法》不可能损害香港的法治，从开始到现在，香港的终审法院从未获授权对《基本法》的最终解释权，始终这个权力是属於中央人大常委会的，我们不可以说向人大常委会提呈释法便会削弱香港的法治。 其实，如果我们回望每一次，我们向人大常委会提出释法，都是为香港解决重大和实质的问题。在九六年时，人大常委会为香港处理了中国国籍法在香港实施的问题，解决了回归前有许多人担心，在外国居留一段时间之后重返香港可否依然保持中国国籍，申请特区护照，依然可以同时使用外国护照。当年这个解释便容许这一群的香港人士，继续容许他们可以用外国护照作为旅游证件。这个解释、决定，受到香港人欢迎和为香港社会所接受。 九九年时，我很记得我们向国务院提呈报告，要求人大就《基本法》２４条作出解释时，亦都是香港社会很明白为香港解决了一个重大的问题，相关的民调都表示、反映香港社会、香港市民支持这个做法，立法会的辩论，亦都大部分的议员是支持这个做法的。时至今日，大家看到，当年九九年的解释，是为香港稳定了局面，解决了问题。 主席女士，我们去年看到人大常委会就香港政制发展的议题作出决定和解释，亦都为香港定出比较明確的方向，以至我们自从一年多以前便可以开始就这个问题，进行下一步的公眾諮询工作。我们可以今年下半年继续进行这个主流方案的討论，以及希望在得到各位议员的支持时，我们对《基本法》附件一、二，可以作出相关的修订。 今次我们向国务院提呈报告，要求国务院考虑向人大常委会提出这个解释的请求，我们相信可以解决香港当前一个重大的问题，令我们可以在七月十日如期和依法选出新的行政长官，令香港的管治可以延续。 选举委员会的真空期 ───────── 余若薇议员、李卓人议员、刘慧卿议员都提过，为何我们不立刻选出新的选举委员会，接着在七月十四日开始，便可以就位，防止真空期的出现。 我们在二○○一年立《行政长官选举条例》时已预见会出现这段真空期。真空期大约十八个月，由二○○五年七月到二○○六年底。 这不是我们新製造出来的问题，这是《基本法》附件一、附件二遗留下来的问题。因为附件二是二○○○年开始，按照附件二的规定，我们须成立二○○○年的选举委员会。而附件一说明我们须成立八百人的选举委员会与附件二的那个是相同的，来进行第二任行政长官的选举。所以《基本法》本身的安排及设计直接导致有这十八个月的真空期。但纵使有此真空期，我们一直的说法是，我们不会轻率选出一个新的选举委员会。考虑的原因主要有四方面： 第一，我们应该集中处理好七月十日的选举，让新的行政长官顺利如期產生。现届选举委员会的任期到二○○五年七月十三日届满，因此，理应先由现届选举委员会在七月十日选出新的行政长官。我们应该集中处理好这个问题和安排。 第二，这段真空期我们早前已预计会出现，我们一直的策略是希望，容许在此真空期继续当中，可以安然渡过，等到二○○六年底、二○○七年初再选一个新的选举委员会配合第三任行政长官的选举时，才成立这个新的选举委员会，制定新的选举委员会和新一任 ── 第三任行政长官选举，与那个时段脗合，从今以后，五年一届、五年一任，便可以完全配合。 第三，特区政府不会轻率组成新的选举委员会，以处理一些未必会发生的情况。如果现在便立刻安排选出新的选委会，有可能阻碍对二○○七年第三任行政长官產生办法检討工作。我们可能对八百人选举委员会安排需要作出修订，非必要我们不会现在选出一个新的选举委员会。 第四，如须在七月十四日前组成新一届选举委员会，会花费不少公帑，但其后新的选举委员会不一定需要运作，因为未必需要用到他们，所以这並不符合香港最重要的利益。 主席女士，我们在过去个多月，看到社会上对新的行政长官任期问题发表过很多类的意见。最初的时候，泛民主派的议员说，如果是五年一任便会扼杀○七年政制发展的检討。跟著听到(他们)说可能是两年的任期，便开始说，特区政府不按照《基本法》办事。在上一次的休会辩论中，我说那是否泛民主派的议员要我们行左不能，行右也不能呢。但今次我们向国务院提出报告，要求国务院考虑向人大常委会提呈释法，泛民主派的议员便广泛地说我们影响法治，所以今日看到大家不单只希望我们行左不得，行右也不能，而是寸步不移、寸步难行，这並不是办法。特区政府已见到有一个问题，我们总是要解决，总是要处理。如果我们见到有问题，视若无睹、坐视不理，这才是不负责任的做法。我们要作出这个决定，向国务院提呈报告，这不是一个轻率、容易作出的决定，但我们相信这是一个最符合香港根本利益的决定。 《基本法》是一个新的宪制性文件，实践了的时间，仍然是很短，祇是实践了七年半，还不到十年。在落实这个史无前例、「一国两制」的安排，其实我们需要不断探討和总结经验，在实践过程中，我们无可避免需要解决一些富爭议性的问题，例如今日处理有关任期的问题。但正正因为內地与香港两地的法制不同，我们便要共同愿意探討，放下成见。这不论对政府的同事、对各位议员、对法律界的朋友，大家均须正反多方面研究这些问题、共同探討，才可为香港找到前路及前景。但总结一句，我深信假以时日，我们这两个法律制度是可以磨合的，可以互相包容的，但是经过磨合后，正如我较早之前所讲，我深信香港的普通法制是得以延续、可以茁壮成长的。主席女士，我谨此陈辞。 完 二○○五年四月七日（星期四） |