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政制发展专责小组 |
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立法会政制事务委员会 政制发展专责小组 引言 二零零四年一月七日，行政长官在施政报告中，承诺在维护“一国两制”及恪守《基本法》的基础上，政府会积极推动香港的政制发展。行政长官并宣布成立政制发展专责小组，就《基本法》中有关政制发展的原则和程序作深入研究，就此征询中央有关部门的意见，并听取市民对有关问题的意见。专责小组由政务司司长领导，成员包括律政司司长和政制事务局局长。 2. 行政长官和政务司司长已在一月七日的记者招待会上，分别简述了专责小组的任务及工作。本文件旨在进一步说明： (一) 专责小组的成立； (二) 专责小组的工作计划； (三) 中央在政制发展中的宪制权责； (四) 政制发展必须符合的原则；及 (五) 政制发展有关的立法程序及相关法律问题。 专责小组的成立 3. 正如行政长官在施政报告中所说，特区政府了解市民对未来政制发展的关注及政制发展的重要性。中央政府较早前已向行政长官表示，希望特区政府就《基本法》中有关政治体制发展的原则和程序的问题与中央政府有关部门进行充分商讨，然后才确定有关工作安排。行政长官决定成立专责小组，认真研究这些问题，征询中央有关部门的意见，并听取香港各界人士就这些问题发表的意见。 4. 政治体制的发展，必须建基于稳固的法律基础上，必须符合《基本法》。专责小组会让市民了解中央的看法，并把他们的意见向中央反映，在中央和特区政府对《基本法》的共同理解基础上，进行政制检讨。 专责小组的工作计划 5. 我们较早前已去信国务院港澳事务办公室要求安排与港澳办本身和中央其他有关部门等会面，商讨有关问题。港澳办日前回覆特区政府，表示可在春节后再行商讨上京的具体安排。专责小组已开始着手接触香港有关人士和团体，初步听取他们的意见。 6. 专责小组近日已去信予立法会议员及有关团体，邀请他们就政制发展问题发表意见。社会各界人士亦可以使用专责小组特别设立的电邮地址(views@cab-review.gov.hk) 向专责小组提供意见。 7. 专责小组亦将开始逐步约见－ (a) 立法会议员； (b) 各政党； (c) 区议会主席和副主席； (d) 法律界； (e) 学术界； (f) 参政、议政团体； (g) 立法会各功能组别的代表； (h) 各大商会；及 (i) 其他组织。 8. 在现阶段，专责小组掌握《基本法》中涉及政治体制发展的问题，有两方面： 第一方面，是有关政治体制的原则。 第二方面，是涉及《基本法》附件中关于修改行政长官及立法会产生办法的立法程序及相关法律问题。有关立法是特区从来没有处理过的，是涉及宪制层面的法律。 中央在政制发展中的宪制权责 9. 国家在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。全国人民代表大会根据宪法，制定《基本法》，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。 10. 香港特别行政区政治体制是《基本法》的主要组成部分，关系到《基本法》的实施，中央与特区的关系，香港各阶层、各界别、各方面的利益，以及香港的长期繁荣稳定。 11. 《基本法》有关政治体制的设计，在基本法起草委员会姬鹏飞主任向全国人民代表大会提交基本法草案及有关文件时作出了详尽的说明。这个设计和《基本法》的其他规定一样，目的是要确保中央对香港特区的基本方针得以贯彻实施。《基本法》是全国性法律，既约束香港，也约束全国。香港特别行政区直辖于中央政府，中央政府有其宪制上的权责审视特区的政制发展，有责任保障香港的政治体制发展必须符合“一国两制”和《基本法》，及当中有关中央与特区关系的条文，例如： (a) 《基本法》第一条说明香港是中国不可分离的部份，充分体现“一国”。 (b) 《基本法》第二条说明全国人民代表大会授权特区依照《基本法》的规定，实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，充分体现“两制”。 (c) 《基本法》第三条规定特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依照《基本法》有关规定组成，充分体现“港人治港”。 (d) 香港特区直辖于中央人民政府(见《基本法》第十二条)。 (e) 行政长官由中央人民政府任命，既对中央人民政府负责，又对香港特区负责(见《基本法》第四十三及四十五条)。 政制发展必须符合的原则 12. 除了上述中央宪制上的权责及中央与特区关系的原则之外，政制发展亦必须符合以下原则，包括： (a) 香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在一九九零年三月二十八日把《基本法》草案及有关文件提交第七届人大会议时亦就此作出说明： “香港特别行政区的政治体制，要符合“一国两制”的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部份，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。…” (b) 《基本法》第四十五条和第六十八条，就行政长官和立法会的产生办法，说明要根据特区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生，及全部立法会议员由普选产生的目标。 政制发展有关的立法程序及相关法律问题 13. 《基本法》第四十五条规定行政长官在特区通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官产生的具体办法由《基本法》附件一规定。《基本法》第六十八条规定香港特别行政区立法会由选举产生。立法会产生的具体办法由《基本法》附件二规定。按照《基本法》附件的规定，《行政长官选举条例》及《立法会条例》及其他有关附例就行政长官选举及立法会选举订定详细的法例规定和程序。 14. 行政长官及立法会产生办法的修改，将涉及一些立法程序及相关法律问题需要处理。特区政府在过去一段时间，就有关课题作出了初步研究。我们把现阶段比较普遍受关注的问题载列于附录。 15. 我们须指出在特区政府和中央商讨有关问题的过程中，可能有其他问题需要研究。香港各界也可能会提出一些需要研究的法律问题。我们会预留充分时间予社会各界人士就这些问题进行探讨及讨论。 16. 特区政府欢迎立法会及社会各界就有关问题充分讨论及向我们表达意见。 政制事务局 二○○四年一月十四日 《基本法》中有关政制发展 的立法程序及相关的法律问题 程序问题大致可分为两类： (A) 立法程序； (B) 相关的法律问题。 (A) 立法程序 (1) 对《基本法》附件一及附件二中行政长官及立法会产生办法的修改当用什么立法方式处理 2. 《基本法》附件一及附件二分别规定了对行政长官及立法会产生办法的修改程序。但有关条文并未就修改程序应采取何种立法方式作出说明。 3. 有意见认为修改有关附件的产生办法，只须修改香港本地的选举法例便可。但亦有意见认为任何对《基本法》附件一或附件二有关行政长官或立法会产生办法之修改，根据《基本法》应属于宪法层面，一如目前附件一及附件二的安排，应先在《基本法》附件一及附件二的层面作原则性规定，然后以本地立法配合落实新规定。 4. 再者，有关修改“产生办法”的立法程序不能单在特别行政区之内完成。按照《基本法》有关附件，行政长官的产生办法如需修改，须报全国人民代表大会常务委员会批准；立法会的产生办法如需修改，须报全国人民代表大会常务委员会备案。 5. 我们须进一步讨论及确定，根据附件一及附件二分别对行政长官及立法会产生办法的修改： (i) 应采用何种立法方式进行，特别是这涉及内地的法律制度和程序；及 (ii) 是否须先在宪制层面立法，并加以本地立法配合。 (2) 如采用附件一和附件二所规定的修改程序，是否无须援引《基本法》第一百五十九条的规定 6. 从一九九零年三月二十八日举行之第七届全国人民代表大会第三次会议上，姬鹏飞主任发表的讲话内容，可以见到订立《基本法》附件一及附件二的目的，是方便有需要时可灵活地作出修改。故此，一直以来的理解都是附件一及附件二所载列的修改程序是完整及独立运作的，而《基本法》第一百五十九条所载列的修改程序并不适用。但由于附件一及附件二都是《基本法》的一部分，亦有另一个观点认为对附件所规定的“产生办法”作出修改是形同修改《基本法》本身，因而须经《基本法》第一百五十九条的修改程序。 (3) 有关修改行政长官及立法会产生办法的启动 7. 行政长官及立法会产生办法的修改是牵涉宪制层面的法律，涉及政治体制的组成部分。任何有关修改的启动须按照《基本法》处理。就修改启动的问题，我们乐意听取意见。 (B) 相关的法律问题 (4) 附件二所规定的第三届立法会产生办法是否适用于第四届及其后各届的立法会 8. 《基本法》附件二清楚列明立法会第一届、第二届及第三届的产生办法。但附件二对第四届及其后各届的立法会的产生办法，则未有明文规定。 9. 倘若对是否修改二零零七年以后的立法会产生办法不能达成共识，以致未能启动或完成附件二第三节所规定的修改程序，是否出现法律真空，以致第四届立法会无法组成，或是否可以理解为第四届立法会可继续沿用第三届立法会的产生办法而组成。这问题须作进一步讨论。 (5) “二零零七年以后”应如何理解 10. 就《基本法》附件一第七段所载“二零零七年以后”一词应如何理解，我们进行了内部研究。在过程中，我们参考过许多其他资料，包括姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日举行之第七届全国人民代表大会第三次会议上提交基本法草案及有关文件时的说明。我们的结论是如有需要二零零七年第三届行政长官的产生办法是可以考虑修改的。就这问题社会上若有其他意见，我们均乐意听取。 |