| 律政司司长与政制及內地事务局局长谈递补机制 |
|
以下为律政司司长黄仁龙资深大律师与政制及內地事务局局长林瑞麟昨日（六月二十九日）晚上在中区政府合署会见传媒的谈话全文（中文部分）： 律政司司长：各位传媒朋友，我首先会讲讲法律方面的问题。在討论修订建议前，我想指出一些基本的法律原则。 补选並不是填补临时空缺的唯一合法方法。《基本法》及《香港人权法案》都没有要求立法机关的空缺议席必须由补选填补。 递补机制不会仅因为没有用补选方式来填补空缺而构成有违宪法或剥夺选举权和被选举权。 既然並非必须进行补选，当局可以考虑和採纳补选以外的其他方案，以填补临时空缺，只要这些方案是客观、公正和达致合理的目標。 香港特区在处理选举事务方面享有广泛的酌情决定权。在制订选举制度时，政府和立法机关可以为解决或处理一些问题而寻求改变选举程序，这里所指的酌情决定权，大家都可能记得在最近一宗涉及选举事宜的案件──莫乃光诉谭伟豪的案件中，终审法院都指出广泛的酌情权存在已久，亦適用於法庭在处理对立法机构的看法上。 有甚么问题？要处理怎样的问题呢？政府和立法当局可以考虑作为一个立法的目的，其中一个我们不时有提及，即今次立法的其中一个原因是希望可以堵塞二○一○年因为有立法会议员辞职引发补选而出现一个我们视为漏洞的情况。 就这方面，我了解有一些意见，包括刚才的大律师公会指出，究竟这是不是一个合理和合法的理由？我们认为这是一个合法、可以考虑的理由，不过我想强调，在考虑的时候，我们不是说所谓「变相公投」里面的任何政治议题，这些议题不是我们针对的对象，而是基於任何原因辞职，接着又补选这个现象。我们认为政府和立法机构可以在法律上视它为构成滥用程序的一个做法。为何这样说呢？因为客观来说，第一，选民会有一段时间，即由议员辞职至补选的这段时间內，选民被剥夺由一个议员代表处理立法会事务的权利；同时，立法会又会少了一位议员的参与；第三是辞职涉及公帑的损耗。大家都记得，在二○一○年的开支涉及１亿２千６百万；最后，如果有这样的情况，辞职又补选的话，其实我们可以考虑，亦会担心会不会影响选举制度本身的尊严。 所以，我们认为这些是可以考虑的因素。就算撇开所谓「变相公投」的问题，我们认为这个立法建议可处理藉着补选填补空缺的机制可能出现的一些不理想的情况。这些包括：使费，要做补选要用大笔开支；第二是因为中间有段时间没有了议员的缘故，所以没有了延续性。大家都知道，有些其他的司法管辖区虽然没有经歷过我们在二○一○年发生的事情，但它们都有用补选以外的方式来填补出缺。由此可见，现时的建议是触及一些可以考虑补选以外方法填补机制的优点。 根据原建议，有临时出缺的时候，会由上一届换届选举中选民所投的选票內做个递补人选，因为是基於上一次选举的结果，我们认为这可以令选民在换届的选举中整体自由表达的意愿得以体现；同时间，因为是按原本上一次选举的结果来处理，所以我们认为最后这个新的递补之后的立法会，仍然是根据《基本法》第六十八条「由选举產生」；亦符合比例代表的原则。 虽然如此，政府当局一直小心聆听公眾对原建议的很多意见，並决定藉此机会优化该建议。昨天局长已经同大家介绍过。我们相信修订建议能够解决社会各界关注的事项。我想强调，在处理这个修订建议的时候，我们同样需要整体的考虑，看看究竟原有方案，有人认为不能接受的地方，在修订方案里面如何处理。留意原本（被）批评为不合理或不合法之处，在新修订方案里面是否可以处理得到。我觉得这非常重要。 正如我之前提到，宪法上没有规定一定要进行补选，也有其他国家是根据上一次换届选举时的投票结果来填补空缺议席，而不是用补选的。 现在的递补机制，是以换届选举里面选民所投的选票来订出替补人选，某程度上更能反映地方选区换届选举所採用的名单比例代表制。 修订建议订明，如果有出缺的时候，会首先由出缺议员同一名单內排首位而未当选的候选人填补。大家都了解这个修订方案的內容。 透过这安排，修订建议的目的是回应社会上对原建议的一些批评。 修订建议可使选民在换届选举中支持离任议员所属名单的意愿得以自由地体现。 我们预期，如果推行修订方案的话，大多数空缺可以透过同名单的替补来填补。 在出缺议员在同一名单上的其余候选人，如他无意或不合资格填补空缺的话，或该名单並无其他候选人可填补，修订建议就有后备安排。 如出现上述情况，可由递补顺位名单，即precedence list上获最高余下票数的候选人填补空缺。即是说，我们首先就是同名单填补；如果做不到就落下面这个后备的，就是透过这个递补顺位名单的方法来填补。大家都明白这个方案。 下一个亦即后备方案就是以原建议为蓝本，我们认为这建议基於客观准则，因为是以上一次的选举结果来釐定。所以我们认为有关规定具透明度、公平和合理。 作出这项后备安排，有关的递补机制整体上可堵塞二○一○年立法会议员辞职引发补选所呈现的漏洞。 我们预期如果推行修订建议，大部分的临时空缺都可以由同名单的候选人来填补，而下面那个只是一个后备方案。大家可以想像，在一般情况下都会同名单填补，但在一些可能比较罕有的情况，在同名单內补不到的，可能是（同名单候选人）无资格，或者有其他种种原因，例如他不愿意，这时候才会用下面那个递补顺位名单作为后备。 简单来说，我们认为就採用比例代表名单制的选区或界別，修订建议可以提供客观而公平的方法来填补临时空缺。我们认为这建议具有透明度、合理和公平。 有批评指出，原建议可能会导致若干意想不到的不合乎常规或甚荒谬的情况，即是说，有时可能会出现得票极少的候选人也可能做替补。对於这点，我想跟大家谈一谈。首先，我们不认为现时的建议机制必然会有他们所说的不合乎常规情形，因为根据现在的修订建议，第一，已经有充分机会由与离任议员同一张名单上的候选人填补，当该名单上没有其他人选或没有人愿意时，才会用后备方案，但到了那个时候，离任议员名单上的得票，因为没有其他人愿意做，又或是后面的人因为种种原因而不会做（议员）的时候，（支持）这个名单的意愿，在一定程度上已经「用了」，而在这情况下才用递补顺位名单的后备机制。 在修订建议下，有些意见认为（原建议）似乎不合理的例子其实已经不会再出现，因为是由同一名单中替补。 另外，有意见提出的一些不合理的情况亦只是在极不寻常的假设中出现。例如在同一选区、同一届任期、同一名单中，有两位议员先后或同时出缺。在这个情况下，有些意见认为会出现比较异常的状况，但据我了解，刚才我所说的情况从未发生过，除非有不寻常的情况，否则很少会出现这个情形。无论如何，我们认为修订建议可以处理这个情况。 所以，我们觉得从整体建议来说，首先，第一步是用同名单候选人来替补，如果做不到，就用递补顺位名单来处理，这个整体建议通盘考虑，我们认为是合理、可行、符合法律、可以被採纳的。 无论如何，这个后备方案已经可以解决很多问题。如果我们没有这个后备方案，在任立法会议员辞职，我们只做了第一部分，而同一名单的候选人又拒绝出任，大家可以想像，这仍然可以引发二○一○年的辞职及补选情况，所以我们认有一个后备机制，可以合理地堵塞一个我们认为可以堵塞的漏洞。 所以，基於上述种种原因，我们认为修订建议符合《基本法》和《人权法案》的条文，立法机构是可以採用。还有一两点我想作补充，特別是有一些意见指出，如果有一些情况下，名单只得一个人，怎么办呢？我们的机制有没有不合理的情况呢？ 首先，我想说如果名单只得一个人的时候，候选人完全继续有权以自己单独的名义参选，但当然他可以选择去伙拍其他的人去组成一张名单参选。在修订建议下，这类议员如果出缺，他的议席將会是透过递补顺位名单填补，这个做法我们认为是没有不妥当的地方，为甚么呢？因为在完全知悉这个制度和有选择的情况下，如果该位候选人都是选择独立出选，不附属任何政党或名单，而他的席位因为种种原因而出缺，因为他本身原有名单再没有其他候选人，我们认为当局建议的安排不会剥夺这个名单上其他候选人的任何价值。为甚么呢？因为该名单上没有其他候选人。 第二亦不会扭曲选民投票的时候支持这个出缺议员的意向。因为隨着这个单一议员自己本身的出缺，支持这个议员的选票的效用已经用了，不能转嫁於其他人身上。在这个情况下，我们认为立法机构可以援引一个公开、公平、客观的方法，好像现在我们这样做，就是用最高余下票数支持的候选人，来找一个继任人去填补这个空缺。用这个方法还有其他原因，因为也需要保持这个制度的一致性和划一性。我知道有人不同意这是一个足够的理据。但是我想指出，制度的一致性和划一性是存在已久的法律原则。 就立法机构来说，它可以採纳一个合理、统一而广泛性的原则。虽然这个原则在运作时，可能在个別的情况会出现一些不利或不理想的情况，但立法机构仍然可以採纳，否则法律的確定性就会受损。我想强调这原则是重要的。 第二就是大家不要忘记，这个立法有堵塞，我刚才所说的漏洞的目的。针对一些不必要、不自然的辞职的补选，我们需要有一个处理。事实上，如果单一候选人名单出缺的情况不受这个机制处理，即是说单一名单候选人所佔席位一旦出缺，便可以进行补选的话，大家可以想像其实是加强了在二○一○年发生的事重蹈覆辙的机会。如新的制度获得通过，候选人也会清楚明白，除非名单上有其他候选人，否则在出缺时，议席有机会透过递补机制落到其他人的身上，相信候选人都会作適当的安排。 最后我想说，也有一些人提出的，就是指如果是一些死亡、病重的情况又如何处理呢？会不会需要不同的做法呢？我想强调，如果因死亡或病重而出缺的议员，而他又是一张名单的其中一位，在这个修订建议下，基本上已处理了这个问题，因为腾出的议席已经有同名单的人去补上，而我刚才已经强调机制的一致性非常重要，如果有太多的例外，在运作上会构成很多问题，而我们现在所说的递补顺位名单的填补方法是一个客观合理及有基础的方法。现在请林局长作出补充。 政制及內地事务局局长：因为不少团体曾提出政府是否应（就递补机制）重新进行公眾諮询，所以我要向大家交代。 我们有四方面的观点和大家分享。 首先，自去年有五位议员中途请辞，社会上有非常广泛的意见，认为特区政府应採取行动堵塞这漏洞，防止议员再次任意请辞，影响立法会运作和导致耗费公帑，所以我们需要严正处理这问题。 第二，过去一年半多，立法会內曾在不同情况下討论这问题，包括在立法会大会和事务委员会，所以当然要处理，甚至有个別议员提出私人的条例草案──建议一套方案。所以议员们曾討论了不同的方案，亦是很清晰的。 第三，在过去一个半月，我们在立法会內外，有很多不同的机会听取公眾的意见──特別在六月十八日在立法会公听会上，听取了逾百位的团体代表和市民的意见，他们提出多方面的意见，有支持政府的建议、也有反对政府的建议；也提出其认为可处理该问题的方案。 第四，鑑於社会上不同的意见，政府在经思考和修订后，在昨天向立法会提出一套修订建议，其中最重要的的元素是，今后若有议员请辞或离任，可先由他们在大选期间的原有名单上的候选人作填补的议员。其中最重要的考虑就是保存市民在大选期间支持某党派、某组別的议员来当任，及支持该党派的候选人可以继任议席。所以经这过程后，公眾諮询中最重要的元素已体现了就是政府要听取社会上的意见。我们因应这些意见，修订了方案，再提出一个切实可行、可解决问题的办法。所以，特区政府认为现时立法的时机已成熟，希望在七月中在立法会爭取足够支持通过条例草案，解决议员任意请辞这漏洞的问题。 记者︰大律师公会已先后四次批评政府方案违宪，你们除了律政司內部的法律意见之外，有没有问过其他法律意见？问了多少？是否全部认同你们？ 律政司司长：我只可以告诉你，在考虑这件事的时候，律政司一直以来都履行我们的责任，向负责当局（就此事而言指政制及內地事务局）给予法律意见，確保有关的建议合宪和合法。当然，在过程当中，我们一定会小心考虑所有相关的、不同的法律观点，亦包括我刚才所说，近期在社会上出现的很多意见，包括大律师公会的意见，我们亦有考虑在其中。 记者：今天有泛民的议员表示，若你们今次不经諮询便可以使递补机制获得通过，將来《基本法》第23条的推行也同样可以不经諮询，千万不可开这个先例，並呼吁市民上街。你怎样可以释除公眾的疑虑？ 政制及內地事务局局长：今次提出的一套方案，我们在过去一年多在立法会內外都曾討论。要处理有关问题，市民的意见是清晰的：政府应当堵塞这些漏洞。经过在立法会內外的討论，我们可以考虑的方案其实不外乎有数类：一是保留补选的安排；另一就是利用大选中根据「比例代表制」產生的选举结果来作替补安排。所以，现在经过多方面的考虑，我们认为提出先由原有名单来进行替补的方案是合宪合法的，亦合乎市民既希望堵塞漏洞、又令他们所选择的议员可以在议会內代表他们的意愿。至於將来若有其他工作，我们当然要因应有关工作的议题和社会上的意见来处理。今次虽然未有正式的諮询文件，但我们在处理有关议题的过程中，在立法会內外確实听取了不少意见。现在提出的一套方案，我们认为是切实可行的。 记者：政府整日说的逻辑，就是去年的补选，有二百多万人没有出来投票，所以政府想市民认同你们提出的补选制度，其实这个逻辑，「白痴」都看得出是很有问题的。司长，你是个聪明人，为何这样简单的逻辑问题你都看不出？司长你没有理由连「白痴」都不如。 律政司司长：就这个立法建议，我们认为可以考虑的一些原因就包括在二○一○年出现的问题和现象，就是有议员辞职，以致要进行补选而引发的现象。我刚才已经详细解释过，为何我们认为在法律上，立法机关可以考虑这可能构成一个滥用的情况，而需要亦有理由去立法以填补的情况。 记者：今次为递补机制去辩护和解画，究竟是不是出自你的良心？如果不是的话，会不会考虑维护你的良心而下台？第二就是你刚才提到，为了堵塞这个有人任意请辞的漏洞，不想再用公帑，就可以启动这个机制。究竟是不是代表为了钱可以牺牲，不用諮询市民，就可以牺牲市民一般的补选权利？ 律政司司长：刚才你说这是为了钱，（但是）似乎不是合理地总结刚才我所说的。刚才我所说的，是这个可能被视为滥用的情况有几个原因：第一就是因为由於这个情况，选民本身得到立法会议员代表他们的这一项权利，可能有一段时间失去；立法会本身少了一个议员的工作；而当中涉及的公帑虚耗是其中一个原因，但这不是说为了钱就甚么都做，我想这看法不是很公道。 此外，我亦曾说过，如这个情况继续发生，会否影响我们选举制度本身的尊严？基於种种原因，加上我刚才所说，这个立法基础並不是单单只是指所谓「变相公投」这个情况才引发的。刚才我所说，客观来看，其他的司法管辖区都有不做补选来填补空缺的情况，是有一些合理和我们可能看到的优点，这都是我们可以一併考虑的原因。至於我自己有责任，刚才我所说，我和律政司的同事要尽我们的力量，在法律方面，尽我们的能力向有关当局提供最中肯的法律意见。 记者：政府一直都说自从去年的「五区公投」，社会上有很大的共识，你会如何解释和评估为何现时在提出方案后会有这么大的反对声音？政府是否错估了形势？ 政制及內地事务局局长：其实任何关乎政治的议题，特別是选举制度，当然会有一定的爭议性。我们始终是建基於在去年的五区补选，有议员策动所谓「公投」，市民是不支持这决定的，亦要求政府堵塞这漏洞。我们现在提出的是一套切实可行的方案，我们亦希望会继续得到足够的支持，使方案能获得通过。 记者：一个负责任的政府，不会只处理了最低门槛同意立法便可，应该要做足功夫作公眾諮询，虽然你不断说已谈了一年多，整个方案推出只用了一个月，修订至今只是一日，刚才大律师公会就觉得今时今日的形势是咎由自取，你们如何回应对你们的疑问？所谓滥用，你们的理解和大家的理解又不同，你如何回应呢？ 律政司司长：或者我先讲你所说的门槛，当然不同的人对这件事是否合宪、合法，我都指出，可能两个律师都有不同的看法。譬如，我这样说，有些人认为完全不可以接受，不足以达到合法的標准，有些人说刚刚好达到那个门槛，也有些人认为有充分的理据。正如我所讲，我们看过，详细考虑过之后，认为修订建议符合《基本法》和法律的要求。 政制及內地事务局局长：作为一个负责任的政府，我们要为香港社会解决问题。我们现在確实看到《立法会条例》中存在漏洞，可以被不同的政治人物利用。对市民来说，最重要是有由他们选出的立法会议员作为他们的代表，及在议会內就有关社会、经济、民生、政治的议题作表决。现在我们提出的方案是为香港社会堵塞这漏洞，解决这问题。 记者：我现在想问，譬如说一个选民投一张名单，有两个候选人的话，他的票仍然能在递补机制下，万一他投那个出缺仍然可以有个代表性在，但是如果名单得一个候选人，你刚才说过，他的票已经用了，那会否构成一个票值不均、不公平的问题？即是为何名单得一个候选人的选民的权利会少於投一个名单有两个候选人的，这个我不是很明白？另外想问，究竟七一几多人上街，你才会收回这个方案？ 律政司司长：让我先答你头一个问题。这是一个法律上的问题，我想其重要性不是票值的问题，在这个补选，大家都看到，很多意见都看得到，其实那个方法去填这个空缺，如果你不是用补选的方法，你要制度合理和客观，还有就是有没有足以反映这投票人的自由意愿的实现，这就是法律重点所在。 刚才我解释，在单一一个人名的时候，因为名单上没有其他人在他后面，当出缺的时候，由於只投票给他一人，就没有其他人应该再取得那个票的价值，或者有影响去延续的。 所以我刚才解释，这个概念就是说，当他出缺的时候，就有一个用完的概念在那里。 政制及內地事务局局长：我再解释一下。我们现在最新的方案是，出缺的议员可由同一名单的候选人递补，並会在二○一二年九月的立法会选举后才实施这套方案，因此，所有候选人，包括单一、独立的候选人，是完全可以选择伙拍其他人成为名单来参选，亦有足够的时间作出这决定。至於大家都非常关心的游行，特区政府一向都尊重香港作为一个多元、公开的社会。市民的意见，不论是由游行当中或其他方面表达，我们都会细心聆听。 记者：你会否担心如再不悬崖勒马，及时收回方案，会像叶太般要下台？ 政制及內地事务局局长：我们是为香港解决问题。这套建议是合情、合理、合宪、合法的，我们会继续努力跟进。 （请同时参阅谈话內容的英文部分。） 完 ２０１１年６月29日（星期三） |