| 林瑞麟：人大釋法無損法治 |
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以下是政制事務局局長林瑞麟昨日（四月六日）在立法會會議，就何俊仁議員動議的休會待續議案，就「行政長官辦公室將於今天稍後把《基本法》第五十三條有關新的行政長官的任期問題的報告上呈國務院，請求全國人大常委會在四月下旬會議上作出解釋。」進行辯論的發言全文（只有中文）：
主席女士： 首先我要多謝今晚二十多位議員就這個議題發表了很詳盡的意見，我亦看到大家都是經深思熟慮、確切地表達了自己和自己所代表的黨派的意見。律政司司長已從法律的角度作出了回應。主席女士，我希望從憲制以及《基本法》的實施的角度，作進一步的回應。 為何要釋法？ ────── 特區政府有責任根據憲制和我們的法律，在七月十日選出新的行政長官，我們必須依從有關的規定，以作出這方面的安排。 倘若特區不能如期依法在七月十日選出新的行政長官，這可能影響到政府政策的制訂、我們的施政及香港特區正常的運作，甚至可能會引發憲制危機。為了要維持對特區居民和國際社會對香港執行《基本法》的決心和能力，不會產生質疑，我們做了一個決定，向國務院提呈報告，要求國務院考慮向人大常委會提呈釋法。 我們這樣做，是因為我們看到兩方面的困難。一方面，在社會當中，雖然經過一段時間的討論，社會上依然有分歧。有人贊成新選的行政長官的任期應該是五年，有人贊成應該是出任剩餘任期。我們亦看到社會上的分歧是會持續的，這會影響到我們立法的工作；另一方面，也會引起司法覆核的爭議。我們有見及立法和司法兩方面的困難，才作出這個決定，向國務院提呈報告，要求國務院考慮向人大常委會就《基本法》５３條提出解釋的請求。這樣做可以為我們今後的工作提供一個明確的憲制基礎，也相信會對我們的立法和處理司法覆核的案件是有幫助的。 過去幾個星期聽取社會意見 ──────────── 在過去的一段日子，主席女士，我們非常著重和非常小心地聆聽社會上各方面的意見。在立法會當中，我們參加過內務委員會，我們在早一段日子與大家進行過休會辯論。在政制事務委員會，我們有過相關的辯論。上星期我們也分批約見了不同的立法會議員，詳細地聽了大家的意見，才作出今日的決定。而我們向國務院提交報告之前，也透過今日給大會的聲明，向各位議員和立法會作出了交代。 為何不修改《基本法》？ ─────────── 今日有議員，特別是泛民主派的議員，重申他們認為修改《基本法》才是解決今次問題最恰當的做法，但是因為全國人大常委會法制工作委員會已經表明，《基本法》對行政長官缺位後新的行政長官的任期已有明確制度設計，立法原意是清楚的。所以在這情況下，我們不相信可以有一個基礎，提出修改《基本法》的議案。通過法律解釋去明確《基本法》相關條文的立法原意，是最適合的做法，不應當提出修改《基本法》。 再者，修改《基本法》的權屬於全國人民代表大會，而下一次全國人大開會須待二○○六年三月才會舉行，不可能在今年七月十日我們要處理新的行政長官選舉這個時限之前，可以修改《基本法》的有關規定。 為何無損法治？ ──────－ 每一次我們提到有關《基本法》的解釋，泛民主派的議員便會危言聳聽，說會衝擊法治、法治已死。其實這是沒有根據，亦是脫離我們憲制基礎的一個說法。 在「一國兩制」的設計下，人大常委會對《基本法》是有最終的解釋權，這正正是我們憲制的一部分。 其實，一九九九年二月時，終審法院已經明確表示，如果人大常委會就《基本法》有關條文有一個解釋時，終審法院是會以此為依歸，不能也不會質疑。終審法院這個判決正正反映了我們的憲制秩序。如果我們終審法院的大法官本身，都是尊重這個憲制秩序，我想反問泛民主派的議員，四十五條關注組的議員，為什麼你們最敬重的大法官，也尊重這個憲制秩序，你們會覺得這麼困難去接受呢？ 接着，我想講兩方面的論點。第一，香港的普通法制是繼續有發展的空間。第二，解釋《基本法》不可能單從普遍法的原則來出發。 第一方面，在《基本法》的框架下，香港的普通法制其實是不斷在發展和加強中。我這樣說是基於三個理據。 第一，自香港回歸以後，自香港特區成立以來，香港的終審法院按照《基本法》成立了，香港的終審法院亦取代了前樞密院對香港案件的終審權。這一個角色在香港一九九七以前，香港的法院是沒有擁有，是九七回歸後才擁有的。所以不論大家對《基本法》的解釋權有甚麼立場，大家要認清一個事實，就是回歸以來，香港終審法院的角色更是加強了、擴闊了。 所以，梁家傑議員提到以前香港是英國的殖民地，今日香港是中國的殖民地，這個立論不明確，沒有基礎。首先，香港只不過是一個特別行政區，不可能把它詮釋為一個殖民地。第二，香港是國家的一部分，而終審法院現時所扮演的角色是經過中央、經過人大立《基本法》，授權予香港特區行使權力的一部分。正正按照這個授權，香港終審法院在回歸以後，相比回歸以前的法院，它的角色更為重要。 第二方面的理據是，終審法院對案件的終審權，和人大常委會對《基本法》最終的解釋權，相互之間可以並存，完全沒有矛盾。我們回看一九九九年一月份，終審法院做了一個判決，及後人大常委會在六月做了一個釋法，是就居留權事件作出釋法，釋法是為了我們以後處理相關的個案，可以提供一個明確的基礎和解釋，但是我們是按照終審法院一九九九年一月的原有判決，容許了數千位申請居留權的人士留港做永久居民，及後再過了一段日子，我們容許更多人士按照這個決定做香港永久居民。所以單從九九年的案例，我們看得清楚，人大常委會對《基本法》最終的解釋權，與香港終審法院對香港案件的終審權沒有抵觸，可以並存，相互之間沒有矛盾。 第三方面，再簡單一些，因為按照《基本法》的規定，我們在香港，在回歸後延續了普通法制，也賦予了終審法院一個更廣闊、更全面的角色。終審法院擁有對香港法例和香港普通法最終的終審權，也都按照終審權的演繹不斷發展香港的普通法。每次終審法院判案便成為我們香港普通法的先例。所以每日我們都看到香港的終審法院和特區的法院都在處理合約的仲裁、遺囑的判定、意外責任的釐定、婚姻的離合等等。香港的法制是在不斷發展中，按照《基本法》本身的規定，容許香港的普通法制可以蓬勃開展，這些完全不受人大常委會對《基本法》行使解釋權所影響。 第二方面重要的論點是，我們須明白《基本法》是推動和延續香港普通法在香港回歸後，可以繼續發展的基礎根基和動力。是先有《基本法》，普通法在香港九七之後才得以延續。香港的普通法不可以凌駕《基本法》，否則便是本末倒置，我們不能堅持解釋《基本法》只可以用普通法制的原則。我知道民主派的議員非常珍惜香港的普通法和香港法院的制度，我們自己特區政府的同事都非常珍惜。所以在九七前我們很努力，就終審法院的成立要立例，要依時成立終審法院。這個制度已經確立，每日也在運行，但是我們須明白，《基本法》本身是一份獨特的憲制文件，這是在內地成立、確立的一條全國性法律，是為成立香港特區而制訂的憲制性的法律。《基本法》本身便是「一國」和「兩制」之間的界面，我們自己要從經驗當中實踐，才可以更全面掌握如何實踐《基本法》的原則。人大常委會解釋《基本法》不可能損害香港的法治，從開始到現在，香港的終審法院從未獲授權對《基本法》的最終解釋權，始終這個權力是屬於中央人大常委會的，我們不可以說向人大常委會提呈釋法便會削弱香港的法治。 其實，如果我們回望每一次，我們向人大常委會提出釋法，都是為香港解決重大和實質的問題。在九六年時，人大常委會為香港處理了中國國籍法在香港實施的問題，解決了回歸前有許多人擔心，在外國居留一段時間之後重返香港可否依然保持中國國籍，申請特區護照，依然可以同時使用外國護照。當年這個解釋便容許這一群的香港人士，繼續容許他們可以用外國護照作為旅遊證件。這個解釋、決定，受到香港人歡迎和為香港社會所接受。 九九年時，我很記得我們向國務院提呈報告，要求人大就《基本法》２４條作出解釋時，亦都是香港社會很明白為香港解決了一個重大的問題，相關的民調都表示、反映香港社會、香港市民支持這個做法，立法會的辯論，亦都大部分的議員是支持這個做法的。時至今日，大家看到，當年九九年的解釋，是為香港穩定了局面，解決了問題。 主席女士，我們去年看到人大常委會就香港政制發展的議題作出決定和解釋，亦都為香港定出比較明確的方向，以至我們自從一年多以前便可以開始就這個問題，進行下一步的公眾諮詢工作。我們可以今年下半年繼續進行這個主流方案的討論，以及希望在得到各位議員的支持時，我們對《基本法》附件一、二，可以作出相關的修訂。 今次我們向國務院提呈報告，要求國務院考慮向人大常委會提出這個解釋的請求，我們相信可以解決香港當前一個重大的問題，令我們可以在七月十日如期和依法選出新的行政長官，令香港的管治可以延續。 選舉委員會的真空期 ───────── 余若薇議員、李卓人議員、劉慧卿議員都提過，為何我們不立刻選出新的選舉委員會，接着在七月十四日開始，便可以就位，防止真空期的出現。 我們在二○○一年立《行政長官選舉條例》時已預見會出現這段真空期。真空期大約十八個月，由二○○五年七月到二○○六年底。 這不是我們新製造出來的問題，這是《基本法》附件一、附件二遺留下來的問題。因為附件二是二○○○年開始，按照附件二的規定，我們須成立二○○○年的選舉委員會。而附件一說明我們須成立八百人的選舉委員會與附件二的那個是相同的，來進行第二任行政長官的選舉。所以《基本法》本身的安排及設計直接導致有這十八個月的真空期。但縱使有此真空期，我們一直的說法是，我們不會輕率選出一個新的選舉委員會。考慮的原因主要有四方面： 第一，我們應該集中處理好七月十日的選舉，讓新的行政長官順利如期產生。現屆選舉委員會的任期到二○○五年七月十三日屆滿，因此，理應先由現屆選舉委員會在七月十日選出新的行政長官。我們應該集中處理好這個問題和安排。 第二，這段真空期我們早前已預計會出現，我們一直的策略是希望，容許在此真空期繼續當中，可以安然渡過，等到二○○六年底、二○○七年初再選一個新的選舉委員會配合第三任行政長官的選舉時，才成立這個新的選舉委員會，制定新的選舉委員會和新一任 ── 第三任行政長官選舉，與那個時段脗合，從今以後，五年一屆、五年一任，便可以完全配合。 第三，特區政府不會輕率組成新的選舉委員會，以處理一些未必會發生的情況。如果現在便立刻安排選出新的選委會，有可能阻礙對二○○七年第三任行政長官產生辦法檢討工作。我們可能對八百人選舉委員會安排需要作出修訂，非必要我們不會現在選出一個新的選舉委員會。 第四，如須在七月十四日前組成新一屆選舉委員會，會花費不少公帑，但其後新的選舉委員會不一定需要運作，因為未必需要用到他們，所以這並不符合香港最重要的利益。 主席女士，我們在過去個多月，看到社會上對新的行政長官任期問題發表過很多類的意見。最初的時候，泛民主派的議員說，如果是五年一任便會扼殺○七年政制發展的檢討。跟著聽到(他們)說可能是兩年的任期，便開始說，特區政府不按照《基本法》辦事。在上一次的休會辯論中，我說那是否泛民主派的議員要我們行左不能，行右也不能呢。但今次我們向國務院提出報告，要求國務院考慮向人大常委會提呈釋法，泛民主派的議員便廣泛地說我們影響法治，所以今日看到大家不單只希望我們行左不得，行右也不能，而是寸步不移、寸步難行，這並不是辦法。特區政府已見到有一個問題，我們總是要解決，總是要處理。如果我們見到有問題，視若無睹、坐視不理，這才是不負責任的做法。我們要作出這個決定，向國務院提呈報告，這不是一個輕率、容易作出的決定，但我們相信這是一個最符合香港根本利益的決定。 《基本法》是一個新的憲制性文件，實踐了的時間，仍然是很短，祇是實踐了七年半，還不到十年。在落實這個史無前例、「一國兩制」的安排，其實我們需要不斷探討和總結經驗，在實踐過程中，我們無可避免需要解決一些富爭議性的問題，例如今日處理有關任期的問題。但正正因為內地與香港兩地的法制不同，我們便要共同願意探討，放下成見。這不論對政府的同事、對各位議員、對法律界的朋友，大家均須正反多方面研究這些問題、共同探討，才可為香港找到前路及前景。但總結一句，我深信假以時日，我們這兩個法律制度是可以磨合的，可以互相包容的，但是經過磨合後，正如我較早之前所講，我深信香港的普通法制是得以延續、可以茁壯成長的。主席女士，我謹此陳辭。 完 二○○五年四月七日（星期四） |