一 九 九 八 年 九 月 二 十 三 日 立 法 會 會 議 席 上
政 制 事 務 局 局 長 就 〝行 政 機 關 與 立 法 機 關 的 關 係〞
的 議 案 辯 論 致 辭 全 文
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主 席：
剛 才 多 位 議 員 就 行 政 機 關 與 立 法 機 關 的 關 係 發 表 了 很 多 不 同 的 意 見。 我 很 細 心 聆 聽 每 位 議 員 的 發 言 內 容， 對 於 議 員 提 出 進 一 步 改 善 兩 者 的 溝 通 和 合 作 關 係 的 建 議， 我 們 必 定 會 慎 重 考 慮。
首 先 我 要 回 答 周 梁 淑 怡 議 員 所 問， 為 甚 麼 政 務 司 司 長 今 天 沒 有 出 席 聆 聽 這 項 議 案 辯 論。 其 實， 政 務 司 司 長 是 很 想 出 席 今 天 的 議 案 辯 論， 親 自 聆 聽 各 位 議 員 的 意 見 的。 但 正 如 她 向 立 法 會 內 務 委 員 會 主 席 與 副 主 席 解 釋， 由 於 她 今 天 要 會 見 專 程 來 港 出 席 粵 港 合 作 聯 席 會 議 的 粵 方 代 表 團 成 員， 所 以 不 能 親 自 出 席 這 個 會 議， 希 望 各 位 議 員 能 夠 體 諒。
政 府 對 於 這 問 題 的 看 法 是： 行 政 機 關 與 立 法 機 關 必 須 有 緊 密 的 溝 通 和 合 作， 並 建 立 互 信 和 夥 伴 關 係。 事 實 上， 政 府 一 直 以 來 都 盡 量 與 立 法 機 關 透 過 現 有 的 機 制， 彼 此 交 流 意 見 和 研 究 解 決 方 法。 我 們 是 絕 對 有 誠 意 透 過 這 些 機 制 以 求 達 至 共 識。 根 據 過 往 的 經 驗， 大 多 數 問 題 都 能 夠 順 利 解 決， 例 如 政 府 在 過 往 數 年 所 提 交 的 法 案， 絕 大 部 分 均 得 到 立 法 機 關 的 支 持 而 獲 得 通 過。
當 然， 由 於 行 政 和 立 法 機 關 擔 當 著 不 同 的 角 色， 有 時 難 免 會 各 持 不 同 的 觀 點。 如 果 有 人 認 為 兩 者 之 間 持 有 不 同 的 意 見， 便 意 味 著 一 個 危 機 的 產 生， 我 覺 得 這 是 不 成 熟 的 看 法。 其 實， 在 一 個 多 元 化 的 社 會， 各 方 面 持 有 不 同 意 見， 是 一 個 自 然、 普 遍 和 健 康 的 現 象， 這 現 象 在 其 他 民 主 政 治 體 制 中 亦 會 經 常 出 現。 最 近 有 報 導， 指 行 政 與 立 法 機 關 的 關 係 出 現 了 問 題。 其 實， 很 多 人 只 著 眼 於 彼 此 在 少 數 事 情 上 的 分 歧， 而 忽 略 了 行 政 與 立 法 機 關 在 很 多 方 面 都 有 溝 通 和 合 作， 並 解 決 了 很 多 問 題。 在 這 方 面， 我 認 為 大 家 應 該 實 事 求 是。 大 家 有 不 同 的 意 見， 又 有 甚 麼 足 以 為 奇？ 即 使 是 政 府 內 部 之 間， 我 們 間 中 也 有 不 同 的 意 見。 我 認 為 最 重 要 的 是 了 解 為 何 會 導 致 我 們 出 現 分 歧 的 意 見， 倘 若 我 們 以 民 意 為 基 礎， 便 容 易 收 窄 我 們 之 間 的 分 歧。 所 以， 我 們 實 在 不 應 該 以 偏 概 全， 輕 率 作 出 結 論， 認 為 現 在 行 政 與 立 法 機 關 的 關 係 出 現 了 嚴 重 問 題。 我 認 為 最 重 要 的 是 如 何 善 用 及 加 強 現 有 良 好 的 機 制 來 化 解 彼 此 的 分 歧， 加 強 彼 此 的 合 作。 兩 者 之 間 的 良 性 據 理 力 爭 是 理 所 當 然 的， 我 們 要 極 力 避 免 的 是 惡 意 的 謾 罵 或 不 理 性 的 言 論。
張 永 森 議 員 建 議 須 盡 快 籌 組 改 善 行 政、 立 法 兩 者 關 係 的 合 作 機 制。 事 實 上， 現 時 行 政 機 關 和 立 法 機 關 之 間 已 經 有 各 種 正 式 和 非 正 式 的 溝 通 途 徑 和 合 作 渠 道。 立 法 會 與 行 政 機 關 的 正 式 聯 繫 主 要 透 過 立 法 會 的 大 會， 例 如 今 天 的 辯 論， 能 夠 將 我 們 彼 此 不 同 的 意 見， 公 開 向 市 民 解 釋。 我 深 信 市 民 的 眼 睛 是 雪 亮 的， 我 們 的 言 論 他 們 會 分 辨， 言 之 有 理 的 他 們 會 聽， 而 荒 謬、 怪 誕 的 言 論 他 們 則 不 會 理 會。 除 了 立 法 會 大 會 外， 立 法 會 屬 下 還 有 17個 事 務 委 員 會。 各 政 策 局 在 制 定 政 策 時， 大 都 會 主 動 將 初 步 建 議， 提 交 有 關 的 立 法 會 事 務 委 員 會 討 論。 我 們 是 有 誠 意 聽 取 議 員 的 意 見， 因 為 很 多 時 候， 議 員 是 反 映 市 民 的 意 見。 我 們 將 意 見 歸 納， 然 後 才 提 交 行 政 長 官 會 同 行 政 會 議 決 定。 其 實 剛 才 也 有 議 員 提 及 這 方 式， 但 我 希 望 重 申， 我 們 並 不 是 自 己 一 意 孤 行、 閉 門 製 造 民 意。 假 若 政 策 牽 涉 法 例 的 制 定 或 修 改， 有 關 的 法 案 須 提 交 立 法 會 審 議。 在 審 議 的 過 程 中， 議 員 可 透 過 法 案 委 員 會 等 途 徑， 向 有 關 政 策 局 提 出 意 見。 此 外， 立 法 會 議 員 亦 可 對 政 府 的 各 項 工 作 提 出 質 詢， 以 及 就 任 何 有 關 公 共 利 益 問 題 進 行 辯 論。 自 7月 首 屆 立 法 會 成 立 以 來， 立 法 會 已 舉 行 了 7次 會 議， 議 員 合 共 提 出 了 36項 口 頭 質 詢、 213項 跟 進 質 詢 和 80項 書 面 質 詢， 以 及 進 行 了 12次 動 議 辯 論， 而 政 府 官 員 至 今 亦 已 出 席 了 超 過 36次 立 法 會 屬 下 的 事 務 委 員 會 會 議， 就 各 方 面 的 政 策 事 項 和 公 共 事 務 向 議 員 諮 詢 及 彼 此 交 換 意 見。 有 批 評 指 我 們 不 能 夠 面 對 公 眾， 不 能 夠 抬 起 頭 做 人， 我 覺 得 這 些 是 過 分 誇 張 和 脫 離 現 實 的 言 論。
除 此 之 外， 行 政 長 官 會 出 席 立 法 會 的 特 別 會 議， 答 覆 議 員 的 提 問， 亦 與 議 員 進 行 不 定 期 的 會 面， 聽 取 他 們 的 意 見。 例 如 行 政 長 官 剛 在 上 星 期 會 見 各 議 員 及 政 黨 代 表， 就 多 項 經 濟 及 民 生 問 題 交 換 意 見， 並 聆 聽 他 們 就 即 將 發 表 的 施 政 報 告 所 提 出 的 建 議。 此 外， 政 務 司 司 長 每 個 星 期 都 會 與 立 法 會 內 務 委 員 會 的 正、 副 主 席 舉 行 會 議， 討 論 立 法 會 關 注 的 事 項， 以 便 政 府 能 夠 作 出 跟 進。 另 外， 政 府 官 員 亦 不 時 就 一 些 特 別 事 項， 如 編 制 財 政 預 算 案 等， 徵 詢 議 員 的 意 見 和 作 出 簡 報。
除 了 這 些 較 正 式 的 溝 通 途 徑 外， 行 政 長 官、 行 政 會 議 成 員 與 政 府 官 員 亦 會 通 過 其 他 非 正 式 的 渠 道， 和 議 員 保 持 聯 絡， 例 如 出 席 議 員 所 設 的 每 月 午 餐 聚 會， 以 加 強 彼 此 的 溝 通， 和 加 深 對 民 意 的 了 解。
正 如 原 動 議 指 出， 行 政 機 關 和 立 法 機 關 的 關 係 必 須 建 立 於 基 本 法 的 憲 制 基 礎 上。 基 本 法 已 清 楚 訂 明 行 政 機 關 和 立 法 機 關 的 職 能 和 彼 此 的 關 係。 有 人 提 及 立 法 會 議 員 的 天 職， 我 不 太 明 白 "天 職" 是 指 甚 麼， 因 為 《基 本 法》 已 清 楚 訂 明 其 職 能， 所 謂 "天 職" 在 《基 本 法》 中 是 找 不 到 的。 根 據 基 本 法 第 四 章 第 二 節， 香 港 特 別 行 政 區 政 府 是 特 區 的 行 政 機 關， 而 行 政 長 官 是 特 別 行 政 區 政 府 的 首 長。 特 別 行 政 區 政 府 行 使 基 本 法 第 62條 所 賦 予 的 職 權， 包 括 制 定 並 執 行 政 策； 編 制 並 提 出 財 政 預 算； 以 及 擬 定 並 提 出 法 案、 議 案、 附 屬 法 規 等。 基 本 法 第 64條 進 一 步 訂 明， 特 別 行 政 區 政 府 必 須 遵 守 法 律， 對 立 法 會 負 責。 這 點 剛 才 有 數 位 議 員 也 提 過， 但 我 重 申， 我 們 一 定 會 遵 照 《基 本 法》 第 64條 的 規 定， 執 行 立 法 會 通 過 並 已 生 效 的 法 律； 定 期 向 立 法 會 作 施 政 報 告； 答 覆 立 法 會 議 員 的 質 詢； 徵 稅 和 公 共 開 支 須 經 立 法 會 批 准。
基 本 法 第 73條 亦 清 楚 訂 明， 立 法 會 的 職 權 包 括 制 定 法 律、 審 核 和 通 過 財 政 預 算、 批 准 稅 收 和 公 共 開 支、 對 政 府 的 工 作 提 出 質 詢、 接 受 市 民 申 訴 並 作 出 處 理， 以 及 就 任 何 有 關 公 共 利 益 問 題 進 行 辯 論 等 等。 以 上 種 種 也 是 非 常 具 體 的 職 能， 我 不 明 白 為 甚 麼 有 議 員 說 自 己 是 橡 皮 圖 章。
在 基 本 法 所 確 立 的 政 治 體 制 中， 行 政 機 關 與 立 法 機 關 既 有 明 確 的 分 工， 同 時 又 須 互 相 合 作， 維 持 緊 密 的 夥 伴 關 係。 行 政 機 關 負 責 擬 定 及 提 出 法 案， 而 法 案 必 須 經 立 法 會 通 過， 並 由 行 政 長 官 簽 署、 公 佈， 方 能 生 效。 每 年 的 財 政 預 算 案 由 行 政 機 關 負 責 編 制， 而 立 法 會 則 負 責 審 核 及 通 過。 行 政 機 關 負 責 制 定 並 執 行 政 策， 而 立 法 會 則 有 權 對 政 府 的 工 作 提 出 質 詢。 此 外， 基 本 法 亦 規 定 行 政 機 關 須 向 立 法 機 關 負 責： 執 行 法 律、 作 施 政 報 告、 答 覆 質 詢、 徵 稅 與 公 共 開 支 須 經 立 法 會 批 准。 所 以， 對 於 李 卓 人 議 員 批 評 基 本 法 沒 有 定 出 有 效 架 構 的 講 法， 我 不 敢 苟 同。
正 如 剛 才 多 位 議 員 指 出， 在 現 行 的 機 制 下， 由 於 行 政 機 關 在 立 法 會 並 沒 有 議 席， 因 此 不 能 確 保 所 提 出 的 法 案 和 撥 款 申 請 必 定 能 夠 獲 得 立 法 會 的 通 過。 無 可 否 認， 這 對 政 策 的 制 訂 和 實 施 有 一 定 程 度 的 影 響。 但 我 們 相 信， 只 要 雙 方 共 同 以 香 港 市 民 的 整 體 利 益 為 依 歸， 加 強 溝 通， 定 可 避 免 產 生 分 歧。 即 使 出 現 分 歧， 亦 可 透 過 協 商 而 達 致 共 識。 我 們 亦 清 楚 了 解， 只 有 符 合 公 眾 利 益 的 政 策 才 會 獲 得 公 眾 支 持， 而 有 關 的 法 案 或 撥 款 申 請 亦 必 須 符 合 這 個 原 則， 才 能 得 到 立 法 會 的 通 過。 有 些 議 員 認 為 如 要 與 政 府 合 作， 便 須 把 自 己 變 成 橡 皮 圖 章， 其 實 這 是 不 對 的。 雖 然 我 們 或 有 不 同 的 意 見， 但 如 果 能 夠 將 基 礎 建 於 民 意 之 上， 收 窄 分 歧， 繼 而 達 成 共 識， 我 看 不 到 這 方 式， 可 令 別 人 曲 解 為 不 能 發 揮 要 求 行 政 機 關 向 立 法 機 關 負 責 的 作 用。
相 信 大 家 也 理 解， 政 府 在 制 定 政 策 時， 必 須 作 通 盤 考 慮， 平 衡 各 方 面 的 利 益。 在 分 配 有 限 的 資 源 時， 亦 必 須 考 慮 本 港 長 遠 的 利 益。 有 時 候 個 人 或 團 體 可 能 會 從 某 一 個 特 定 角 度 去 表 達 他 們 的 意 見， 我 覺 得 這 是 必 然 和 無 可 厚 非 的。 但 作 為 一 個 負 責 任 的 政 府， 我 們 必 須 考 慮 社 會 的 整 體 利 益。 假 如 政 府 不 能 接 納 某 些 意 見， 政 府 必 定 是 經 過 慎 重 的 考 慮 並 且 具 有 充 分 的 理 據， 同 時 亦 必 定 會 為 此 作 出 詳 細 的 解 釋， 從 而 獲 取 議 員 及 廣 大 市 民 的 認 同 和 支 持。 簡 而 言 之， 雖 然 政 府 不 是 由 普 選 產 生， 但 政 府 同 樣 有 需 要 得 到 民 意 的 支 持。 只 要 政 府 的 政 策 是 切 實 和 堅 穩 建 基 於 民 意 之 上， 即 使 政 府 所 提 出 的 議 案 和 議 員 的 看 法 出 現 矛 盾， 也 定 會 有 方 式 化 解 這 些 矛 盾。
有 議 員 指 出， 要 落 實 行 政 機 關 向 立 法 機 關 負 責， 以 及 改 善 行 政 與 立 法 機 關 兩 者 之 間 的 關 係， 必 須 推 行 部 長 制。 然 而 各 議 員 所 提 出 的 部 長 制 模 式 各 有 不 同。 有 議 員 建 議 應 委 任 政 府 以 外 的 人 士 為 主 要 官 員； 有 議 員 則 建 議 委 任 立 法 會 議 員 為 行 政 會 議 成 員， 各 負 責 某 一 政 策 範 疇； 亦 有 議 員 提 及 英 式 的 部 長 制， 由 立 法 會 的 議 員 組 成 內 閣。 須 知 道， 基 本 法 並 沒 有 作 出 實 施 部 長 制 的 安 排， 而 根 據 基 本 法， 如 果 立 法 會 議 員 接 受 政 府 委 任 為 公 務 人 員， 則 會 喪 失 其 立 法 會 議 員 的 資 格。 在 現 時 的 政 治 環 境 下， 我 們 認 為 沒 有 需 要 推 行 部 長 制。 正 如 我 在 7月 動 議 辯 論 全 面 直 選 時 指 出， 我 們 須 就 本 港 長 遠 的 政 制 發 展 模 式， 包 括 行 政 長 官 和 立 法 會 選 舉、 行 政 與 立 法 機 關 的 關 係、 政 府 主 要 官 員 的 任 命 制 度、 公 務 員 體 系 等 多 項 重 要 課 題 作 深 入 研 究 和 分 析， 然 後 才 可 提 出 可 行 的 方 案， 讓 議 員 及 市 民 大 眾 考 慮。 現 階 段 我 們 會 按 照 基 本 法， 循 序 漸 進 地 發 展 我 們 的 政 治 體 制， 並 致 力 加 強 及 改 善 現 有 的 機 制。 此 外， 我 們 亦 會 就 不 同 的 方 案 作 詳 細 研 究， 慎 重 考 慮 下 一 步 的 工 作 路 向。
我 在 7月 的 動 議 辯 論 時 亦 已 清 楚 指 出， 基 本 法 作 為 香 港 法 律 體 制 中 最 重 要 的 憲 制 文 件， 其 穩 定 性 是 非 常 重 要 的。 我 們 實 不 應 在 基 本 法 實 施 短 短 一 年 後， 便 輕 言 提 出 修 改。 所 以 我 並 不 贊 同 李 卓 人 議 員 所 提 出 的 修 正 議 案。
跟 各 位 議 員 一 樣， 我 們 非 常 重 視 行 政 與 立 法 機 關 的 關 係。 現 行 制 度 可 能 尚 有 未 臻 完 善 之 處。 因 此 ﹐ 我 們 會 不 時 覆 檢 行 政 機 關 與 立 法 機 關 的 溝 通 渠 道 及 工 作 關 係， 令 這 個 制 度 更 加 完 善， 令 雙 方 的 夥 伴 關 係 更 為 密 切。 政 府 官 員 會 繼 續 與 立 法 會 議 員 保 持 溝 通， 讓 議 員 更 了 解 政 府 的 立 場。 在 政 策 尚 未 釐 定 之 前， 向 議 員 解 釋 政 策 的 方 向， 彼 此 交 換 意 見。 在 制 定 政 策 過 程 中， 我 們 會 主 動 向 議 員 解 釋 問 題 的 癥 結 所 在， 並 提 出 務 實 的 建 議 和 解 決 方 案， 讓 議 員 與 有 關 官 員 作 出 討 論， 交 換 意 見。 議 員 亦 可 在 每 星 期 立 法 會 會 議 上 提 出 相 關 問 題， 要 求 政 府 作 出 交 待。 在 這 個 過 程 中， 市 民 大 眾 亦 可 透 過 不 同 途 徑， 包 括 政 府 其 他 常 設 的 諮 詢 委 員 會、 大 眾 傳 播 媒 介 和 書 面 建 議 等， 提 出 意 見， 以 供 政 府 考 慮。 我 們 希 望 通 過 一 個 高 透 明 度 的 機 制， 令 所 制 定 的 政 策 在 提 交 行 政 長 官 會 同 行 政 會 議 決 定 時， 已 經 有 鞏 固 的 民 意 基 礎。 如 有 關 政 策 需 要 制 定 法 例 或 動 用 公 帑 來 落 實， 立 法 會 更 有 機 會 詳 細 審 議 有 關 的 法 案 或 撥 款 申 請。
我 們 會 致 力 進 一 步 加 強 和 完 善 現 行 制 度， 使 政 府 與 立 法 機 關 之 間 的 溝 通 渠 道 更 加 暢 通、 工 作 關 係 更 加 密 切。 我 希 望 雙 方 的 關 係 能 夠 建 基 於 互 相 諒 解， 互 相 合 作 的 基 礎 上， 並 透 過 加 強 彼 此 的 溝 通， 以 期 建 立 互 信 的 夥 伴 關 係 。
多 謝 主 席。
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